农业部


农业部关于进一步加强草原工作的意见

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团畜牧（农牧、农业）厅（局、委）：

为贯彻党的十七届五中全会精神，落实国务院第128次常务会议关于建立草原生态保护补助奖励机制和中央1号文件关于建立健全草原监理体系的要求，全面提高草原保护建设水平，加快推进生态文明建设，促进草原生态环境与牧区经济社会协调发展，现就进一步加强草原工作提出如下意见。

一、充分认识进一步加强草原工作的重要性和紧迫性

（一）准确把握当前草原工作面临的形势。进入新世纪以来，国家大力推进草原保护建设，实施草原重大生态工程，集中治理生态脆弱和严重退化草原，成效显著。目前，草原生态发生了积极变化，全国草原生态环境加速恶化的势头初步遏制，局部地区生态环境明显改善；草原畜牧业发展方式加快转变，综合生产能力稳步提升；牧民收入持续增长，生活水平显著提高。但草原牧区发展仍面临诸多矛盾和问题，草原生态环境整体仍在恶化，载畜能力大幅下降；草原畜牧业生产经营方式仍很落后，效益低下；草原自然灾害频繁，防灾抗灾能力薄弱；牧民收入水平低，增收难问题突出。草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展和牧民增收，影响着牧区经济社会全面可持续发展，而且直接威胁到国家生态安全，草原保护建设各项工作亟待进一步加强。随着国家加快建设资源节约型、环境友好型社会，草原生态优先的战略定位进一步确立，“十二五”时期将是草原生态保护建设的重要机遇期，也是推进草原生态环境实现整体好转的攻坚期。必须立足草原牧区实际，坚持科学发展，集中力量解决草原牧区的突出矛盾和问题，提高草原牧区生态文明水平，增加可持续发展能力。

（二）统筹推进新时期各项草原工作。做好草原工作，是中央的要求，社会的期望，牧民的期盼。要深入贯彻落实科学发展观，实施生态优先战略，按照“保护草原生态、转变发展方式、促进草畜平衡、推动转移就业”的基本工作思路，采取更加有效的措施，尽快扭转草原生态持续恶化的局面，提高草原生产能力，促进草原可持续利用。从明年开始，国家将在重点草原省份全面启动草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧民生产补贴、牧区教育支持和绩效考核奖励。这是一项大政策，落实这项政策给草原工作提出了新的更高的要求。我们要切实增强责任感和紧迫感，充分发挥主观能动性，在抓好重大草原生态工程建设的同时，扎实推进草原承包、草畜平衡、监督执法、监测预警和科技进步等管当前、利长远的各项工作，把中央的各项惠牧政策切实落实到草场牧户。

二、扎实推进和完善草原家庭承包经营制度

（一）明确草原权属。明晰草原所有权、确定草原使用权是深化牧区体制改革的重要内容，也是落实草原各项制度的基础。力争用五年左右时间，基本完成权属明确、管理规范、承包到户的草原承包经营体制改革任务。加强草原资源调查勘测，确定草原土地类型和四至边界。结合基本草原划定工作的开展，进一步明晰草原的权属关系。按照《农村土地承包经营法》、《草原法》的规定，依法开展草原登记，实现“草定性、地定权、人定心”，充分发挥牧民保护草原的主体作用。

（二）落实草原承包经营制度。将草原承包到户，明确草原承包者的权利义务是建立草原生态保护补助奖励机制的前提。只有草原承包到户，各类草原补贴才能落实到牧户。目前尚未实行草原承包的，要尽快落实到户，签订承包合同；已承包到户的，要进一步规范承包合同内容，特别要明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任；实行联户承包的，要尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任。

（三）规范承包经营权流转。要加强草原承包经营权流转管理，在依法自愿有偿和加强服务的基础上，完善草原承包经营权流转市场，明确流转的程序、条件、方式及用途。建立健全草原承包经营权流转规程和流转合同登记备案制度，指导草原流转合同的订立，建立流转合同档案，规范草原承包经营权流转行为，维护流转双方合法权益。加强对草原流转情况的调查研究，及时掌握动态。强化对草原流转的监督管理，防止以草原流转为名，擅自改变草原用途。

（四）强化承包管理。要完善草原承包合同管理，各地核发的草原所有权和使用权证应统一式样，承包合同应确保内容齐全规范，数据准确无误，做到图、表、册一致，人、地、证相符。加强档案管理，准确、完整、及时地收集整理草原承包合同、牧户承包情况图表、原始文字记录等档案资料，归档保管。建立草原承包电子档案，实现草原承包工作的信息化管理。尽快建立草原纠纷调处机制，充分发挥草原监理机构的作用，引导农牧民通过人民调解、行政调处等途径，依法解决草原承包纠纷。

三、严格落实草畜平衡制度

（一）核定草原适宜载畜量。各地要结合本地区天然草原生态及生产力状况，加快确定草原适宜载畜量标准，核定草原载畜量，明确草原使用者或承包经营者的放牧牲畜数量上限，为落实草畜平衡奖励打牢基础。制定草原载畜量标准或者核定草原载畜量时，应当充分听取草原使用者和承包经营者的意见，组织专家进行论证，确保草原载畜量标准和草原载畜量核定的科学性和合理性。

（二）制定减畜计划。各地要根据核定的载畜量，制定明确的减畜计划，确定减畜数量，规定减畜时间进度，并逐级上报备案。要将减畜额度落实到村、到户，对落实减畜计划、实现草畜平衡的牧户及时兑现奖励资金，确保牧民减畜不减收。

（三）尽快实现草畜平衡。各地要制定完善草畜平衡核定办法，建立草畜平衡目标管理责任制，逐级签订草畜平衡责任状，明确领导责任。要实行草畜平衡公示制，发挥牧民的自我监督和社会监督作用。各地要切实采取措施，杜绝超载过牧。

四、继续强化草原执法监督

（一）加强草原监督管理。各地要高度重视草原监理机构执法监督条件和能力建设，配备必要的执法监督装备，提高监管能力。各级草原监理机构要做好草原承包、草原禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度的具体落实和管理工作，加强对草原基础设施的管护。严格草原资源管理，保护草原建设成果。积极配合有关部门，加快制定草原植被恢复费征收标准和征收办法，力争从明年开始依法开展草原植被恢复费征收工作，确保资金取之于草原用之于草原，促进草原生态修复。

（二）加大对草原违法行为的查处力度。要在依法打击各种破坏草原、损害牧民合法利益行为的同时，加大对草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，对禁牧区、休牧期的牲畜放牧情况实行常态化巡查，定期核查草畜平衡实施区放牧牲畜数量，对违反禁牧休牧和草畜平衡管理规定的行为做出纠正或处罚。要创新执法方式，重点查处和曝光一批大案要案，震慑不法分子。

五、不断加强草原监测预警

（一）加强草原监测。草原监测是确定草原生产能力、核定草畜平衡的基础，是评估政策效果的重要手段。要针对当前草畜平衡、草原生态方面监测工作比较薄弱的问题，丰富完善草原监测指标体系，改进监测方法和手段，优化监测指标，创新监测方法。在稳步推进国家级草原固定监测点建设的同时，各地要规划设置数量适宜、分布合理的省级、县级草原固定监测点。规范固定监测点的运行和管理，定期开展草原固定监测工作。抓紧开展草原本底调查，摸清政策实施基年的草原基本状况。加快开发监测预警信息系统，提高草原监测数据的信息化管理水平。及时编制监测报告，发布监测信息，客观反应草原植被生长、草原生产能力、草原生态、草原灾害、草原生态工程效益等状况和变化情况，为评估草原生态补助奖励政策实施效果、完善草原扶持政策、加强草原监督执法等提供科学依据。

（二）强化草原火灾预警。加强草原火灾监测预警，是做好草原防火、保护植被恢复成果的重要保障措施。要加强与气象部门、科研单位合作，开展草原火灾监测预警新技术新方法的研究，提高监测预警的准确性和时效性。在做好草原火灾监测预警的基础上，继续加强草原防火预案制度、物资装备、通讯指挥、应急队伍等方面的建设，努力提高对草原火灾的综合防控能力。

（三）完善信息预警机制。加强对草原生产和生态变化规律的研究，认真开展草原生产生态形势分析和预测，对可能出现的重大形势、趋势变化做出预报预警。建立信息发布制度，健全信息发布平台，强化信息预警，提出应对措施。积极引导农牧民做好人工草地建设、饲草料储备、畜群结构调整、牲畜出栏和草原灾害防治等工作，不断提高草原科学管理和风险应对能力。

六、大力推进草原科技进步

（一）加强草原科技创新。要以牧草产业技术体系为依托，围绕草原植被恢复和牧民生产方式转变，开展优质高产牧草和抗性牧草品种筛选、人工草地建植、划区轮牧模式、放牧季与非放牧季家畜补饲和结构优化、草原现代家庭牧场建设、草原鼠虫害防控、退化草原治理、草原保护建设成效分析评估等研究工作，尽快开发出一批自主创新的科技成果。

（二）加快先进适用技术推广。要以草原技术推广机构和牧草产业技术体系为主，根据不同的草原保护建设项目，做好适用技术的筛选、集成和展示工作。加快优良牧草高产栽培、退化草地补播改良、轮牧休牧、舍饲圈养、遥感应用、全球定位等先进适用技术的推广应用。加强草原保护建设科技综合示范区建设，加大引导示范和辐射带动作用，加快科技成果转化。

（三）加强人才培训培养工作。要针对不同的培训对象和培训需求，通过举办培训班、现场观摩会、科技入户、科技书屋等形式，加强对农牧民和基层草原管护员的培训，提高其发展现代生态畜牧业、开展多种经营和管护草原的能力。加强草原职业技能鉴定工作，加快草原实用人才培养，满足草原建设工作的需要。

七、切实加强草原工作的组织领导

（一）落实工作责任。各地要根据草原生态保护补助奖励机制实行“目标、任务、责任、资金”四到省的要求，落实属地管理责任。要把草原工作放到更加突出的位置，明确工作分工，落实具体责任，建立统一领导、各司其职、责任到人的工作机制，保证处处有人管，事事有人抓，切实把草原扶持政策落到实处。完善目标管理责任制，逐级建立健全绩效考核办法，细化明确考核指标，做到奖罚分明。建立健全督查制度，对政策落实施行全过程监控，确保政策不走样、不缩水。

（二）建立健全工作保障体系。要尽快建立机构设置合理，队伍结构优化，设施设备齐全，经费保障有力的草原工作体系，积极协调有关部门，妥善解决机构、编制、人员、经费等问题。在草原面积较大、草原生态脆弱的县级以上行政区域要建立草原监理机构，明确管理职责、充实监理队伍。已经设立监理机构的地方，要进一步理顺体制、完善机制。加强草原技术推广体系建设，明确公益性定位，健全基层服务网络，创新服务方式，提高服务质量。对禁牧、减畜和实施生态移民的牧户提供生态管护公益岗位，逐步建立一支以牧民为基础、覆盖所有草原的基层草原管护队伍。

（三）形成工作合力。各地要加强调查研究，广泛听取意见，积极争取发展改革、财政、教育、科技、劳动保障等部门的支持，尽快制定草原保护建设政策落实工作计划和实施方案。严格按照实施方案，一抓到底，要全面开展动员部署，组织落实，监督检查，及时发现新问题，及时加强和改进相关工作，切实保障各项任务按期完成。

（四）加强舆论宣传。要充分运用广播电视、入户宣讲、政策明白纸等多种形式，大力宣传草原生态保护补助奖励机制等草原扶持政策，使广大农牧民群众充分了解政策内容，增强保护建设草原的自觉性和主动性。广泛宣传草原在国计民生和生态文明建设中不可替代的重要作用，大力宣传草原保护建设的政策法规和发展成就，提高全社会关心草原、爱护草原的意识，使草原生态文明的理念深入人心。

各地在贯彻落实本意见过程中，如有问题或建议，请及时与农业部畜牧业司草原处联系。

联系人：李维薇

电 话：010-59192874

E-mail：xmjcych@agri.gov.cn

二〇一〇年十一月二十六日

论 海 事 诉 讼 时 效 制 度

倪学伟①
（北海海事法院 广西北海 536000）


[提 要]本文深刻论述了设立海事诉讼时效制度的意义，全面归纳了我国法律对海事诉讼时效制度的有关规定，并对海事诉讼时效与民事诉讼时效进行了学术的比较，以期对海事诉讼时效制度有一正确认识，并能在审判实践中规范操作。
[关键词] 海事诉讼时效；民事诉讼时效；期间；海事请求权。

On the System of Maritime Limitation of Time
Ni Xuewei
(Beihai Maritime Court, Beihai Guangxi 536000)
Abstract: The Paper discusses the significance of founding the system of maritime limitation of time (SMLT). Then, the author sums up regulations of SMLT in the Maritime Law of China, and compares academically SMLT with the System of Civil Limitation of Time. The author hopes to attain a right knowledge about SMLT, and utilize it lawfully in practice.
Key Words: maritime limitation of time; civil limitation of time; period; maritime claim.




海事诉讼时效是指海事请求权人通过海事诉讼程序，请求海事法院保护其海事实体权利的法定有效期间。海事诉讼时效从本质上讲是消灭时效，是民事诉讼时效的特别时效。
一、 设立海事诉讼时效制度的意义
法律规定时效制度由来已久。著名的罗马十二铜表法第六表第三条规定：“凡占有土地（包括房屋）二年，其他物品一年时，即因时效取得所有权。”此乃最早的关于占有时效的规定。到罗马帝国的狄奥多西时期，形成了消灭时效，即一切诉讼均须按期提出，否则诉权消灭，受法律保护之债权复归为自然债。近、现代的民事法律无不继受罗马法关于时效制度之规定。我国海商法作为民商法的特别法，设专章即第十三章规定了海事诉讼时效制度。此立法例在我国私法中绝无仅有，可见海事诉讼时效制度在我国海商法乃至整个私法中的重要地位。
设立海事诉讼时效制度，有利于促进海事请求权人及时行使权利。时效制度本质是对民事权利的限制。权利人怠于行使权利之状态在法定期间持续存在，即会产生与该状态相适应的法律效力，即随时效期间的届满，原权利人丧失受法律保护的胜诉权。在市场经济条件下，人，包括作为海事请求权人的自然人和法人，从根本上讲，都成为了追求其最大化合法利益的“经济人”。海事诉讼时效制度的设立，可促使海事请求权人及时行使权利，从而使海上经济流转正常进行，利于海上经济活动快速、规范发展。
设立海事诉讼时效制度，有利于稳定海事法律秩序，促进海上运输关系和船舶关系正常发展。若海事请求权人不行使权利之状态长期持续存在，势必会在此状态基础上产生各式各样的法律关系，而这些法律关系可能合法、或根据意思自治原则可能为法律所允许或不为法律所禁止。倘若多年后允许原权利人主张权利，则必然推翻长期持续存在的不主张权利的事实状态和依此状态产生的诸种法律关系，造成海事法律秩序紊乱，有害海上运输关系和船舶关系正常发展。相反，在海事诉讼时效制度下，经过法定的或长或短的期间，致使原权利人丧失原权利，保护未主张权利的事实状态和依此状态产生的诸种法律关系，使长期存在之海商、海事法律关系稳定化、合法化，则显然有利于海运业的不断拓展与进步。
设立海事诉讼时效制度，是对普通民事诉讼时效制度的必要补充，是中国私法制度日趋完善之显性表征。海上运输跨国越境，距离远，风险大，涉外因素多，涉外性强。海上运输关系是一种特殊的民事关系，其中许多内容是民事普通法无法调整的，需由专门法律——海商法予以规范。我国海商法设专章规定海事诉讼时效制度，对各种海商、海事关系之诉讼时效作明确规定，弥补了《民法通则》规定的普通诉讼时效制度之不足，亦使我国海事诉讼时效制度与国际通行做法有较充分的接轨，为中国加入WTO后海运法律国际化奠定了基础。
设立海事诉讼时效制度，可使海事诉讼更高效、规范和合理。一般而言，海事请求权的长期持续不行使，必致证据湮灭，证人死亡，当事人举证维艰，法庭亦难查明事实真相。在海事诉讼时效制度之下，即可将时效替代证据，直接认定持续长期未行使海事请求权的人丧失权利，而不必为艰难的且常常是无效的调查取证工作，以提高海事法院审判效率，实现海事审判之合理性追求。在这里，执法的公正与合理、审判的效率与成本是相互矛盾的，在无法达致执法公正或追求执法公正的审判成本过高的情况下，退而求其执法的合理，无疑是适当的和高效的，与“公正与效率”的法院工作主题并不抵触。
二、 我国海商法所规定的海事诉讼时效
我国海商法从第257条至第267条共11个条文较全面地规定了海事诉讼时效，另外我国有一些行政法规及最高法院的司法解释也规定了海事诉讼时效。现择其要者介绍于后：
（一）一年的海事诉讼时效期间
一年的海事诉讼时效期间有：1、在提单运输中货方向承运人要求赔偿的请求权或承运人向货方要求赔偿的请求权，自承运人交付货物或应当交付货物之日起算；2、海上拖航合同的请求权，自知道或应该知道权利被侵害之日起算；3、共同海损分摊的请求权，自理算结束之日起算；4、互有过失船舶碰撞引起第三人的人身伤亡，一船负连带责任而支付的赔偿额超过其过失比例，向他船追偿的请求权，自当事人连带支付损害赔偿之日起算；5、申请打捞沉船或申请发还捞起的原物及处理原物所得的价款的期限，自该船沉没之日起算，但妨碍船舶航行、航道整治或工程建筑的沉船，有关部门规定申请期限及打捞期限的除外；6、国外索赔人向港口索赔的，自编制记录的次日起算。
（二）二年的海事诉讼时效期间
二年的海事诉讼时效期间有：1、有关航次租船合同和船舶租用合同的请求权，自知道或应当知道权利被侵害之日起算；2、有关海难救助的请求权，自救助作业终止之日起算；3、保险人要求海上保险赔偿的请求权，自保险事故发生之日起算；4、海上旅客运输向承运人要求赔偿的请求权，造成旅客人身伤害的，自旅客离船或应离船之日起算；造成旅客死亡的请求权，发生在运送期间的，自旅客应当离船之日起算；因运送期间内的伤害而导致旅客离船后死亡的，自旅客死亡之日起算，但此期限最长不超过旅客离船之日起三年；旅客行李灭失或损坏的请求权，自旅客离船或应该离船之日起算。
（三）三年的海事诉讼时效期间
三年的海事诉讼时效期间是关于船舶油污损害赔偿的请求，自损害发生之日起算，但在任何情况下，时效期间不得超过自造成损害的事故发生之日起六年。
（四）其他的海事诉讼时效期间
90日时效期间。在提单运输中，在一年的时效期间内或时效期间届满后，被认为有责任的人向第三人提起追偿请求的，自追偿请求人解决原赔偿请求之日起或收到受理对其本人提起诉讼的法院的起诉状副本之日起算。
中国海事审判史上曾有沿海、内河运输180日时效的规定。但最高法院于2001年5月22日决定：托运人、收货人就沿海、内河货物运输合同向承运人要求赔偿的请求权，或承运人向托运人、收货人要求赔偿的请求权，时效期间为一年，自承运人交付或应当交付货物之日起计算。此规定自同年5月31日起施行。
三、海事诉讼时效与民事诉讼时效的区别
（一）适用位序的区别。海事诉讼时效是民事诉讼时效的特别时效，应贯彻“特别法优于普通法”原则，在处理海事案件时优先适用海事诉讼时效。对海事诉讼时效没有规定的海商、海事案件，则应适用民事诉讼时效一般规定，即适用《民法通则》第135条所规定的二年时效期间。如海员劳务合同纠纷、船舶建造合同纠纷、以船舶作抵押的借款合同纠纷、海洋开发利用纠纷等案件，其诉讼时效即为《民法通则》所规定的二年。
（二）起算时间不同。民事诉讼时效的起算时间，从权利人知道或应当知道其权利被侵害时起计算，而海事诉讼时效的起算时间则较为复杂，一般情况下是从权利人知道或应该知道其权利被侵害之日起计算，但对提单货物运输纠纷、海上旅客运输中的人身伤亡和行李灭失请求权、船舶碰撞请求权、海难救助请求权、共同海损分摊请求权、海上保险赔偿请求权、船舶油污损害请求权等，则应根据不同情况分别进行计算。对此不同的起算方法，我国《海商法》和相关行政法规都作了明确规定，对此本文第二部分已作了说明。
（三）有否20年时效的规定不尽相同。在民事诉讼时效中，有最长时效20年的规定，即权利人不知道或不应该知道其权利被侵害，则从权利被侵害之日起20年之内，都享有起诉权和胜诉权。在海事诉讼中，是否有20年诉讼时效的规定，学者们有不同看法。笔者主张，海事诉讼中也有20年时效的规定，但20年时效期间只适用于那些“自知道或者应当知道权利被侵害之日起计算”的海事请求权纠纷，即适用于航次租船合同请求权、船舶租用合同请求权、海上拖航合同请求权等纠纷，且前提条件是权利人客观上不知道或不应当知道其权利被侵害。对于其他的海事请求权纠纷，如提单货物运输纠纷、海上旅客运输中的人身伤亡和行李灭失请求权、船舶碰撞请求权、海难救助请求权、共同海损分摊请求权、海上保险赔偿请求权、船舶油污损害请求权等纠纷，则不存在20年的时效问题，因此等请求权不存在“不知道权利被侵害”的可能性。
（四）时效中断原因有异。这是两者最显性的区别，也是许多未经海商法训练的律师经常混淆、并在法庭上指鹿为马大闹笑话的问题。《民法通则》及其相关司法解释规定，民事诉讼时效因三种原因而中断，即权利人提起诉讼或仲裁，权利人向义务人或其保证人、代理人、财产代管人提出权利要求，义务人同意履行义务。这就意味着：1、权利人提起诉讼或仲裁后又撤回起诉或仲裁的，民事诉讼时效中断，时效期间重新计算。2、只要权利人在时效期间内向义务人主张了权利，不论义务人是否同意履行义务，民事诉讼时效都中断。3、义务人在时效期间内同意履行义务的，民事诉讼时效中断。而海事诉讼时效的中断法律有更严格的规定，即仅在以下三种情况下中断：1、海事请求权人提起诉讼或提交仲裁而中断时效，但撤回起诉、撤回仲裁或起诉被裁定驳回的，时效不中断。2、海事请求权人向义务人提出权利要求，且义务人同意履行义务的，时效中断；仅有请求权人的权利要求，而义务人不同意履行义务的，时效不中断。3、海事请求权人诉前申请扣船的，时效自申请扣船之日起中断，但是，扣船后未起诉，申请人又申请撤销扣船，且经海事法院同意的，时效不中断。可见，海事诉讼时效中断要比民事诉讼时效中断严格得多，这是因为海事争议较普通民事纠纷更复杂，涉及的金额更大，为稳定社会经济秩序，促进海上运输业规范发展，需要尽快明确和了结当事人之间的权利义务关系。从海事诉讼时效期间大多在二年以下也可以看出，海事法律比《民法通则》更着重于督促权利人及时行使权利。
（五）可否延长的规定不同。《民法通则》第137条规定：“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”，那么，海事法院是否也可以在特殊情况下延长海事诉讼时效期间呢？笔者对此持否定态度，理由是：时效期间的延长只适用于20年时效，其他时效已有中止、中断的规定，不发生时效延长问题；20年的时效期间须在特殊情况下才能延长，此特殊情况是与当事人无关的客观情况，且导致时效中止的原因“不可抗力或者其他障碍”不是导致时效延长的特殊情况，因为这种“不可抗力或者其他障碍”不可能延续20年不间断地阻止当事人行使诉讼请求权；能20年不间断地阻止当事人行使请求权的，只有国家民族分裂的情况，《民法通则》第137条所规定的时效延长，实际上仅能适用于回归后的台湾地区[1]。而对于海事诉讼案件，即便是台湾地区的当事人，也可以随时到大陆提起诉讼，不受目前两岸状况的影响。且海事案件的特殊性决定了当事人有较大的诉讼管辖选择权（Forum Shopping），可以通过扣船地的选择等方式，取得在其他国家或地区进行诉讼的权利。故在海事诉讼中，不存在《民法通则》第137条所规定的延长诉讼时效的“特殊情况”，海事法院无权决定延长海事诉讼时效。