“孙志刚事件”之法学家上书
——法学家在法制发展中的作用

陈朝晖*
（浙江万里学院法学院法学院 浙江 宁波 315100）

中文摘要：
法学家阶层的产生和壮大，是一个社会政治昌明，经济繁荣的外在表征和必然结果。回顾法学家在中国和西方的不同历史境遇，除作为上述命题的明证之外，尤能令我辈油然而生“达则兼济天下”之豪情。当代法学家，应当不断突破物欲的羁绊，以其独立精神和理性正义推动法治国进程，同时实现作为一个社会阶层的自我价值。“上书”在古今中外的政治和法制方面都有积极意义，“孙志刚”案件中的法学家上书，为树立法治观念和开拓权利文化发挥了引领和示范作用，是法学家阶层在当代社会舞台上之经典演绎。
关键词：法学家　上书　法治国　权利文化

The jurisconsults’ Submission Caused by the Case of Zhigang-Sun
——The Actions of Jurisconsults in the Development of Law

Zhaohui-Chen
(School of law, Zhejiang Wanli College, Ningbo 315100)
Abstract:
The naissance and growth of jurisconsults’ stratum, is an external token and inevitable outcome of the flourishing politics and the prosperous economic of a society. Reviewing jurist’s different historical circumstances in China and the west, besides regarding as the clear proof of above-mentioned propositions, we rise of itself the lofty sentiments of“to be success and hold concurrently to help the world”. Contemporary jurists, should break through fetters of material desires constantly, promote the process of rule by law with independent spirit and rational justice, and realize themselves as the self-value of a social stratum at the same time. “ Submission” was significant in political and legal system at all times and in all lands. This time, different from the formers, the jurisconsults have played a leading and exemplary role in the establishment of the idea of rule by law and the right culture. It is their classical performance on the contemporary social stage.
Key words: jurisconsult; Submission; rule by law; right culture

如果这是个缤纷的年代，鲜红的血色不知会不会构成不和谐的一抹。一个最最平凡的生命，偶然间注定要成为中国法治化一个里程的表征：因为伴随这个年轻生命陨落的，是饱受争议却实施二十年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的诞生。
2003年3月17日晚，武汉青年孙志刚因为没有暂住证，被广州警方查出。在收容期间，救治站护工指使8名被收治人员对之两度轮番殴打致孙志刚死亡。后来法医鉴定，孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。 (资料来源于互联网“TOM新闻”《孙志刚被伤害致死案：18名罪犯被判刑(附职位)》)因为一张暂住证，一个正值花样年华的生命就这样逝去了，愿他的灵魂得以安息，如果天堂不需要暂住证。
个案的凶手，当然难逃法律的追究。而制度本身，却也难脱其咎，甚至可以说是罪魁祸首。如果设身处地的分析，有些凶手甚至是值得同情的，因为他们也是制度的牺牲品（几名毒打孙志刚的被收容人员，都是曾经受过他人痛打的。救治站每个新来者都要挨打，这似乎已成惯例，名曰“过仓规”，据本文作者所了解，这种“规矩”在类似的封闭性环境比如监狱、看守所和军队都是普遍存在的），而制度缺陷是不可原谅的。
基于此种考虑，三名法学博士以“中国公民”的名义，对收容制度提起违宪审查。5月14日，一份题目为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”，传真至全国人大常委会法制工作委员会：
“全国人民代表大会常务委员会：
　　《中华人民共和国立法法》第88条第2款规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。第90条第2款规定，公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
我们作为中华人民共和国公民，认为国务院1982年5月12日颁布的，至今仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，与我国宪法和有关法律相抵触，特向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。”
建议人在落款处签名：中华人民共和国公民：俞江，华中科技大学法学院；腾彪，中国政法大学法学院；许志永，北京邮电大学文法学院。
和一般的公民向人大常委会提出制定、修改法律的建议不同，这份公民建议书非同寻常之处在于，是公民依照《立法法》规定，向全国人大常委会提出对有关法规进行违宪审查的创举。可以说，这份薄薄的公民建议书，以民间形式启动了要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序，罕有先例。（资料来源于互联网“TOM新闻”《专家上书建议审查〈收容遣送办法〉》)
5月19日，中国政法大学法学院、中评网和北京市华一律师事务所联合在京召开"收容制度合宪性问题"讨论会。茅于轼，盛洪，贺卫方，马怀德，焦宏昌，萧瀚，何兵等学者分别发表看法。
5月21日，知名学者江平，秦晖，何光沪，沈岿等八位学者对收容遣送制度进行研讨，发表意见。
5月23日，法学家贺卫方（北京大学法学院教授）联合盛洪（山东大学经济研究中心教授、天则经济研究所所长）、沈岿（北京大学法学院副教授）、萧瀚(天则经济研究所法学研究人员)、何海波(国家行政学院法学教师)四位学者再次上书，提请对收容遣送制度启动特别调查程序。这就是广为传播的所谓“法学家上书”。
　　根据《宪法》第41条确认的公民建议权，他们特请全国人大考虑依照宪法授权，组织“特定问题调查委员会”，对孙志刚遇害一案的经过、当前和未来的调查处理情况以及收容遣送制度的实施状况，进行独立、公正和权威的调查。
　　因为我国宪法第71条第1款规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”他们在建议书中指出，因为此事的重大性，特定调查委员会的组织是极为必要的，因为“孙志刚案和类似事例的连续发生，恐怕已不能简单地归罪于恃强凌弱的个人。反省现行制度中可能存在的纵容行凶的漏洞，也并非不是当务之急。孙志刚案曝光以来，连带着对类似事例的关切，民众对当前的收容遣送制度，产生了不少的质疑……公众希望有一个令人信服的调查报告。”
　　在特别调查程序的运作方面，贺卫方等学者指出：调查委员会主要对下列两个重大事项进行调查和研究：有关国家机关调查处理孙志刚案的详细过程和结论；收容遣送制度的实施状况和可能的制度改革。其中，听证方式不妨发挥作用。
专家们建议对收容遣送制度的实施状况和可能的改革方案，适时地召开听证会，听取有关国家机关、社会团体、公民以及专家的意见。对有关国家机关调查处理孙志刚案的情况，可以在发现疑点时召开听证会，进行必要的询问和质询。调查结束以后，调查委员会向全国人大常委会报告调查结果，并向人民群众公开。（资料来源于互联网“TOM新闻”《由大学生孙志刚丧命案看收容：为何屡屡酿悲剧》）

目前, 孙志刚案件的一审已经结束，12名案犯已分别被判刑，20名公安系统、卫生系统、民政系统的相关人员也受到相应的惩处。表面看，此案已经告一段落，对于由此引发的对收容遣送制度这一惨绝人寰的恶法之抨击，也唤起了政界的关注，并催化出积极的反应。6月20日，国务院发布第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今年8月1日起施行，1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出全新的自愿救助原则，取消了强制手段,违宪审查也自然终止。对此，也许已无多着笔墨的必要。然而对于“法学家”上书这一段情节，媒体虽争相报道，然多围绕对收容制度之批判这一主题而展开，并未对事件本身有更多关注。也许在血淋淋的现实面前，对恶法的口诛笔伐是当务之急；然而事过境迁之后，对相关事件的冷静思考，也有充分的必要。本文即从法学家上书这一事件，探讨法学家在法制发展中的作用这一话题。
中国的古代，没有法学家这一社会阶层。甚至可以说没有出现过一位职业法学家。虽然战国时代百家争鸣时期，法家是其中最活跃和最有影响的“四大门派”之一，其法律思想为秦国采用为治国方略并为有秦一朝所贯彻始终（实际上秦朝存续期间也极为短暂：公元前221年—公元前207年），但法家的思想家或政治家，却并不是真正意义上的法学家。他们对政治活动的热衷远胜于研究法的本质与发展规律，甚至对后者漠不关心。他们也是思想者，但他们的法律思想，完全是为政治活动服务的。学界流行的一种观点认为法家提出一整套推行“法治”的理论和方法，甚至认为法家的“法治”理论要比亚里士多德学说更为系统，也比五百多年以后以盖尤斯为首的罗马五大法学家的法律观更为深入（祁建平．《走向健全的法治》．载《人大研究》2001年第6期）。这是对法家思想的一大误解。实际上，法家的“垂法而治”、“以法治国”（“法治”的本意不是“以法”，一字之差，方向大缪。参见：吴春香、陈朝晖．《论企业管理之法治化》[J]．《忻州师范学院学报》．2003（1）60．）中的法，主要指刑和罚，都是强调君主要用刑罚来治国，是一种法律工具主义思想。法家将君主置于法律之上，而不是将法作为最高权威。法家的所谓“刑无等级”，针对的是位高爵显的大臣，与自然法学派之“平等”思想截然不同。而法家的“以刑去刑”学说更是与法治的精神背道而驰。
如果说法家还将法视为一种不可或缺的重要工具，那么随后的两千年中国史上，这个“重要”二字亦可省略了。经历了西汉短暂的“黄老治国”之后，汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”的方略一直延续到近代。在这段漫长的历史时期，“学而优则仕”的士大夫阶层，秉承“半部《论语》治天下”的信条，将掌握和诠释儒家经典作为对知识的唯一渴求，而法学（当时所谓“律学”或“刑名之学”）是一个没有多大吸引力的领域，更非可以引以为荣的精深雅致的学问，其地位尤在琴棋书画之下。这样的一个社会存在是不可能出现法学家的，更莫论法学家阶层。纵观任何一部中国法律思想史著作，在沈家本、伍廷芳之前，没有出现一位法学家的大名，乃至不得不借助哲学家和政治家的论述充实这一学科的内容。

在西方，则是另外一种光景：在古代罗马，经历了初始阶段的法藏于官、民不读律之后，法学逐渐成为一门人们普遍感兴趣的学问。早在公元前3世纪中叶，自柯伦康尔斯始，习法之士日渐增多，研法之风日趋浓厚，一个专门以解答法律为荣誉职业的法学家派别随之崛起。耶林指出：“罗马帝国曾三次征服世界，第一次以武力，第二次以宗教，第三次以法律。武力因罗马帝国的灭亡而灭亡，宗教随着人民思想觉悟的提高，科学的发展而缩小影响，惟有法律征服世界是最为持久的征服。”罗马法的发达，法学家功不可没。皇帝依靠法学家的帮助，制定了大量的私法，关键是，与中国统治者“以德配天”的理念和实践不同，罗马皇帝是依靠法学家为自己的权力找到合法的依据。因此，罗马统治者也给与法学家超乎寻常的恩典和荣耀：在奥古斯都时代（Augustus，公元前31——公元前14年），授予若干法学家公开解答法律的特权，他们的意见一致时，便发生法律效力；纵使互有分歧，皇帝也责令裁判官尊重他们的意见参酌判案。公元426年，罗马帝国狄奥多西二世(Theodosius II,408-450)和瓦勒提尼亚努斯三世颁布了《引证法》，重新调整法学家解答法律的特权。规定：五大法学家的著作具有法律效力；各家观点不同时，取决于多数；数同则以伯比尼安的观点为准。这表明法学家在当时受到无比的青睐，罗马法与法学家结下了不解之缘。（李进一．《罗马法学家与罗马法》[J]．《暨南学报》．1997（2）80．）他们编写了主要的罗马法，其中包括《钦定法学阶梯》、《学说汇编》、《查士丁尼法典》和《查士丁尼新律》。这些著作中世纪时期统称为《国法大全》（又译《民法大全》或《罗马法大全》），可称辉耀古今的法学名作，其对后世法学的贡献是不可抹煞的。认为“法学家……得以全面制定他们心爱的私法，因而他们就为皇帝制定了空前卑鄙的国家法。”（马克思、恩格斯．《马克思恩格斯全集》(第19卷)[M]．333．）是以革命家的视角评价法学家的作为，难脱偏颇之嫌。
优帝一世（也译：查士丁尼，作者注）编纂法律的目的，在于复兴罗马法，以挽救奴隶社会的衰落局面。然而他并未如愿以偿。他去世以后，东罗马帝国战乱不已，基督教盛行，罗马法更趋衰落，寺院法的势力压倒了罗马法；加上封建割据，出现了行会制，阻止了法律的统一和施行。所以在优帝以后，罗马法失去了旧时的光彩，（周??．《罗马法原论》[M]．北京：商务印书馆1994年第一版，第80页．）作为一个统一国家的法律制度，随着帝国的衰落而日趋势微；作为一种法学思想或理念，也因此而沉寂了几个世纪。
然而具有强大生命力的罗马法是不甘沉寂的。欧洲的法律研究于十字军东征时期复兴。十字军东征所代表的，乃是与军事胜利无大关系的经济机会。然而，这种以东方贸易增长为代表的机会，若无法律和制度的体制保障就难以利用。必须有这类体制才可容许共同集资投入大规模海上和陆上事业，保证已筹集必要资本的商人能有受到保护的市场，并为如何将来自东方的货物交换成来自西方的货物作出规定。经济基础对法律上层建筑提出的这一要求，客观上需要法学研究的智力支持。充分体现商品经济特色的罗马法“老干发新枝”也就成为大势所趋。
罗马法复兴(Recovery of Roman Law)运动通常从1088年意大利法学家伊尔内留斯创办波隆那大学（也译作波伦亚）法学院起算，该大学成为罗马法复兴的发源地。1136年德意志皇帝罗退尔二世在南意大利战争中发现了《学说汇编》的原稿，而且是查士丁尼本人使用过的抄本。这引起了意大利研究罗马法的兴趣，掀起了“复兴”罗马法的热潮，促使已经发展成熟了的法律改革运动蓬勃开展起来。欧洲各国大学纷纷开设罗马法课程，学生毕业后从事法律职业，就把他们从大学里辛勤学来的罗马法运用于实践，于是便形成了一种日益增长的社会力量，这就是恩格斯所说的“法学家等级”。随着法学家等级的形成、壮大，到15、16世纪，一场以法律罗马化为标志的法律统一运动席卷了欧洲大陆。法学家们满怀激情的投身于罗马法的研究、注释和传播，进而投身于法典的编撰，推动了法律的改革和进步。（王卫国．《论法学家的人格》[J]．《民主与法制》．1998（1）34．）西方社会是盛产法学家的社会，这不是吹嘘，而是历史和现实。
步入工业革命时代，经济基础对法律上层建筑提出更高的要求——从传统的农业社会法向近现代工业社会法转轨，即实现法律的现代化。这个科学理性大张的历程，离不开法学家的创造性劳动。法学家乃法律现代化之大脑，没有法学家的参与，法律的科学化理性化运动只能是自发的、低水准的，而法律的现代化这样自觉的、高水平的科学化、理性化的运动则无以萌生。正是格老秀斯的《战争与和平法》，为在理性基础上建立现代法律打下了基石；理性法学、规范法学等法学流派为法律的形式和价值科学化、合理化提供了分析工具和原则；即使在伊斯兰法系，法律学者也被公认为是“国家和社会的伊斯兰设计师”。（周永坤．《法学家与法律现代化》[J]．《法律科学》．1994（4）3-4．）
在现当代，法学家的在社会舞台上依然饰演着重要的角色。上世纪70年代，法国便将修改民法典的重任委托给著名法学家让•卡邦尼亚平。世界贸易组织（WTO）的建立，其思路最初来源于美国乔治城大学法律中心的约翰·杰克逊（John Jackson）教授《改革关贸总协定制度》的研究论文（王贵国．《世界贸易组织法》[M]．北京：法律出版社2003年第一版，第18页．）。

而在中国，则是到了近现代，随着封建统治和礼教日趋势微，加之内忧外患催生的变革之风，方才涌现出沈家本、伍廷芳等真正意义上的法学家，之可谓乱世出英雄者也。他们主持的修律运动在当时达到了比较高的立法水平，但随着清廷的覆灭，他们在立法上取得的成就也自然被历史的洪流吞噬大半。伍廷芳后来追随国父在国民政府任职，但是在那个烽烟四起的战乱年代，仍然难以贯彻他的法制思想。国父孙中山先生作为伟大的政治家的同时，也是一位杰出的法学家，先生的“三民主义”和“五权宪法”，堪称中国法治思想的巅峰；一部几被遗忘的《民权初步》，今天看来乃是开创权利文化的经典之作。只是革命家耀眼的光环，多少遮掩了先生作为法学家的成就。先生经过多年执著的追求和艰苦的努力，也终于为实现其治国方略和宪政思想奠定了坚实的基础：1925年国父北上之时，南方国民政府根基已稳，北方的张作霖、冯玉祥亦表拥戴，一个全国统一、人民富足的场景似乎指日可待。只可惜天不假年，我们的民族也不得不承受更多的苦难。
虽然毕生理想付诸东流，但毕竟还能思想，还能著述，也是不幸中的万幸了。相比之下，更多的法学家甚至连思想的权利都没有。建国以后一句“打倒旧法统”，就消灭了几乎所有那个时代的法学家的学术生命。如今我国的英美法研究仍然十分薄弱，因为50年的断层是无法弥补的。当年的法学家有几位至今还健在，但他们已经是百岁左右的老人了。他们中有人仍在孤寂与落寞中重拾生命的余辉，然而更多的是麻木的笑看生命的流逝。
即使成长在红旗下的法学家，仍然无奈的在政治的洪流下重复着老一辈法学家的多舛命运。本文作者所识的罗俊明教授，当年北京大学张友渔先生的研究生，将20余年的青春岁月奉献给我国的中小学教育事业，1987年才从事法学高等教育；赵子寅教授，上世纪60年代毕业于北京政法学院（现中国政法大学），担任十余年中学语文教师，之后才进入高等学府讲授法学；王友金研究员，北京政法学院首届毕业生，出于对法学的执著和热忱而于1961年远走香港……这是个体的悲剧，更是时代的悲哀！因为当时的中国无论是社会形态、组织架构、文化心理仍然是具有很强封建色彩的。从行政管理的角度而言，管理者不希望将自己的权力置于法律的监控和规范之下；从经济运行方面出发，计划经济体制不需要法律的调节和保障。因此在当时的大气候之下，法律存在的空间十分狭小。在泛政治化、泛道德化的荒唐岁月中，法学家的命运自难免踯躅于强权恶手之下。
四川省成都市人大常委会


成都市城市建设规划管理条例

1988年10月26日成都市第十届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过 1988年12月7日四川省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议批准

　　根据1990年8月24日成都市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 1990年11月7日四川省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准的《成都市人民代表大会常务委员会关于修改<成都市城市建设规划管理条例>的决定》修正


第一章　总则

　　第一条　为了加强城市建设规划管理，保证国务院批准的《成都市城市总体规划》的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和有关法律、法规，结合成都市实际情况，制定本条例。
　　第二条　任何单位和个人在成都市城市规划区内进行各项建设，都必须符合成都市城市总体规划的要求，服从城市规划管理，执行本条例。
　　第三条　成都市城市建设规划管理必须遵循“严格控制大城市规模”、“合理发展中等城市和小城市”、“合理发展经济、调整工业布局”、“加强城市基础设施建设”、“妥善保护名胜古迹和有价值的古建筑”、“合理用地、节约用地”、勤俭建国和实行统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设、基础设施先行的原则，不准“见缝插针”；严格控制建筑密度和人口密度，切实改善城市生态环境，提高城市建设的综合效益。
　　第四条　成都市城市规划行政主管部门负责全市的城市规划管理工作，并按照国务院批准的城市总体规划编制和完善分区规划及详细规划，报经市人民政府批准后执行，任何单位和个人不得擅自改变。
　　成都市城市规划区外各区（市）县的城乡建设主管部门负责该行政区的规划管理工作，受市规划行政主管部门的业务指导，按照批准的总体规划，参照本条例，实施规划管理。


第二章　建设规划管理

　　第五条　在城市规划区范围内，严格控制新建大、中型生产项目。必须建设的项目，在作可行性研究或初步设计时，由市规划行政主管部门审查和统筹安排，并会同有关部门选址、发给“选址意见书”，一并报市人民政府批准，不得建设具有污染和其他公害的企业和项目。
　　第六条　凡在城市规划区内从事新建、扩建和改建的一切建筑物、构筑物和公用设施的建设单位或个人，必须持有按国家规定程序批准的建设计划、设计任务书和其他批准文件，向市规划行政主管部门提出建设项目定点申请，市规划行政主管部门会同有关部门审查确定建设地点及范围，发给“定点通知书”。建设项目需要征用、划拨土地的，报市土地管理部门申请办理用地手续。
　　各项建设工程的前期准备工作完成后，应向市规划行政主管部门提出建设申请，在领得“建设工程规划许可证”并交纳保证金后，方可施工。
　　第七条　建设单位使用的地形图和规划设计图，必须采用城市规划行政主管部门统一的坐标和标高。
　　第八条　各项建设工程必须由持有设计证书的勘察设计单位按指定承担设计范围进行设计，严禁无证和越级勘察设计。
　　建设项目的总平面规划或设计方案必须经市规划主管部门审查批准后，才能作初步设计或施工图。
　　大型公共建筑、道路宽度在30米以上的临街建筑和其他重要建筑，还必须同时报送单体图、平面图、立面图、剖面图和建筑透视图或设计模型。
　　建设工程设计文件经市城乡建设主管部门批准后必须遵照执行，任何单位和个人，未经批准机关同意不得擅自更改。
　　地下、地上工程建成后，建设单位必须按市规划行政主管部门测定的坐标和标高编制竣工图，报市规划行政主管部门备查，并在竣工后6个月内，向市城建档案馆报送竣工图和资料。
　　第九条　城市规划区范围内的所有高层建筑设计方案，必须经市人民政府批准，各项建设规划设计的技术指标，由市人民政府根据国家有关规定，结合我市的实际情况制定。
　　第十条　临街建筑不得影响市容景观，其厕所、化粪池不得设在临街干道一面，地下地上设施最外突出部分均不得超越规划的道路红线修建。
　　在旧城沿规划道路新建临街建筑物，在道路尚未按规划宽度形成时，必须将新建的建筑物与现状道路之间的旧房全部拆除。
　　在旧城不临规划道路新建多层房屋，必须先拆迁后建设，其四周拆除旧房的范围、新建房屋与相邻的旧有建筑之间的间距，按市规划行政主管部门的有关规定执行。
　　第十一条　新建大型公共建筑应设置地下人防工程、公共厕所、停车场等配套设施，并同时定点、同时设计、同时施工、同时投入使用。
　　第十二条　建设住宅小区，必须统一规划，综合开发。市政基础设施、文化卫生设施、教育设施、生活服务设施，应当和住宅同步建设。
　　第十三条　建筑物一律不得紧贴规划道路红线修建，中、小型公共建筑应退离红线2米至10米，大型公共建筑应退离红线10米以外，高层公共建筑应退离规划道路对面红线相当于该建筑12倍至15倍高度以外的距离。
　　第十四条　修建临时建筑，必须经市规划行政主管部门批准，不得影响市容、交通、消防、绿化、管线、市政设施和临近建筑的采光、通风和卫生，在国家建设需要时必须无条件拆除，不予补偿，禁止以临时建筑为名修建永久性建筑物、构筑物或其他设施。
　　危房改建必须按规划管理程序经市规划行政主管部门批准，不得以危房改造为名任意增建楼层或扩大面积。
　　第十五条　在风景游览区、文物古建筑保护区周围新建建筑物，必须符合文物保护和园林等有关法律、法规的规定，其体量、造型、高度、色彩、风格都应与保护区的风貌景观协调。
　　第十六条　施工单位必须按批准的经营范围承接工程任务，禁止无证施工、越级施工和承接未经报批或虽经报批但擅自更改施工图纸的工程，并应验明建设单位和个人的“建设工程规划许可证”及经市规划行政主管部门批准的施工图纸方可施工。
　　第十七条　设计、建筑、施工单位应对工程临近的建筑物、构筑物以及道路、供排水和其他管道、电力、电信、电缆、防洪堤坝、水利设施、文物古迹、测量和水文标志、古树名木、环卫设施等进行安全检查，采取安全保护措施，不得损坏。因施工需移动的，必须经市规划行政主管部门批准，并到有关部门办理手续。
　　在施工过程中，发现地下各类构筑物、测量、水文标志、文物、古迹、古墓、矿藏、财宝等，必须停止施工，保护好现场，并立即向有关部门和规划行政主管部门报告，由规划行政主管部门牵头在7日内共同作出处理。
　　第十八条　建设项目的竣工验收，必须有市规划行政主管部门参加，有关部门和建设单位凭工程竣工验收“合格证”方可办理供水、供电、入户、产权登记、营业执照等手续，验收不合格者，经处理达到要求后，方可发给合格证。
　　建设项目竣工验收后，未经市规划行政主管部门批准，不得改变其主要使用性质；不得改变建筑外形立面。


第三章　建设用地规划管理

　　第十九条　城市规划区范围内的建设用地，必须按照城市总体规划的要求，由市规划行政主管部门统一规划并会同有关部门选址定点，在具体确定用地位置和界限，发给“建设用地规划许可证”后，向市土地管理部门申请用地，经市人民政府或转报省人民政府审查批准后，由市土地管理部门划拨土地。
　　第二十条　各项建设用地，不准征而不用，多征少用，早征晚用，造成经批准的建设用地荒芜的，按有关规定处理；未经原批准机关同意，连续2年未使用的，土地管理部门有权报请人民政府收回原批准使用的土地。
　　第二十一条　建设项目施工所需临时用地，经市规划行政主管部门核定用地位置和界限后，由市土地管理部门审批。禁止在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。
　　第二十二条　城市国有土地依法实行划拨和出让两种方式，任何单位和个人只能依法取得使用权，土地使用权属的变更，按国家有关规定办理。
　　国家建设需征用集体所有土地，必须依法向土地管理部门办理征地手续，被征地单位必须服从国家建设需要，不得阻挠，任何单位和个人不得直接向土地所有单位购地、租地。
　　因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用的土地，改线后的原铁路、公路路基和渠道等，原单位和其主管部门不得擅自占用或转让，由人民政府按国家规定收回。
　　第二十三条　禁止任何单位和个人侵占城市规划区内的风景名胜区、文物保护区、公共绿地、公共体育场、停车场，以及规划保留的蔬菜用地等土地，或擅自改变其使用性质。
　　禁止任何单位和个人在城市规划区内的国有山岭、荒丘、空地、水面、河渠、滩地以及城市建设保留用地上，挖取沙石土方或堆土、设置废碴垃圾堆场、围填水面、河道等改变地形、地貌的活动。确需进行上述活动的，必须经市规划行政主管部门同意，并报有关主管机关批准。

第四章　道路管线工程规划管理

　　第二十四条　市城乡建设管理部门安排新建、翻建道路计划时，应协调有关单位同时埋设、换修各类管线，在道路大修期间，各管线单位必须抓紧检修，不得影响工程进度。　
　　第二十五条　在城市道路内敷设管线的单位，必须在施工的上一年将拟建计划和有关资料报市规划行政主管部门综合安排，单位内或居住街坊内的道路管线工程，必须随主体工程一并报市规划行政主管部门审批。
　　第二十六条　任何单位和个人不得擅自挖掘、占用城市道路和绿化地带。因特殊情况确需挖掘占用者，必须向市规划行政主管部门申报，由市规划行政主管部门会同有关部门审核，并由建设单位按城市道路、园林管理办法的规定办理有关手续后方可进行，施工必须按规定的范围和时间进行，完工后必须及时恢复，不得影响交通安全畅通和城市绿化。
　　修建道路管线工程要动迁原有管线设施的，由市规划行政主管部门组织协调，由建设单位与原有管线设施的单位签订协议。


第五章　奖励与处罚

　　第二十七条　对认真执行本条例做出显著成绩，或积极检举揭发违反城市规划管理行为，使国家免受损失的单位和个人，各级人民政府给予表扬和奖励。
　　第二十八条有下列行为之一的，市规划行政主管部门、土地管理部门、城乡建设主管部门和城市管理部门有权及时制止，并视情节，按照法律、法规、规章和管理权限，分别给予警告、罚款、吊销“建设工程规划许可证”、“建设用地规划许可证”、“设计证书”、“施工执照”，责令停止建设、限期拆除或没收违法建筑物或其他设施，责令退回土地等；影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处罚款：
　　（一）违反国家、省、市颁布的建筑设计规范、标准和超越设计级别进行设计的；
　　（二）临时性建筑逾期不拆除的；
　　（三）擅自转让、交换、买卖、租赁或变相买卖、租赁临时建筑物的；
　　（四）未领取“建设工程规划许可证”施工的；
　　（五）违反国家、省、市颁布的建筑施工规范、标准和施工级别进行施工的；
　　（六）擅自改变或不按照经批准的设计施工图纸施工的；
　　（七）擅自改变建筑物或构筑物主要使用性质的；
　　（八）未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的；
　　（九）侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的；
　　（十）临时用地逾期不交还的；
　　（十一）擅自改变用地位置或扩大用地范围的；
　　（十二）擅自改变土地使用性质的；
　　（十三）违反城市总体规划要求和本条例规定的其他行为。
　　第二十九条　当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；上一级机关应在收到复议申请之日起30日内作出复议决定；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　对未取得“建设工程规划许可证”进行建设的建筑物、构筑物或者其他设施，在限期内不拆除的，可由市城市管理部门予以拆除。
　　第三十条　违反本条例造成的一切损失，由违反的单位和个人承担，情节恶劣、造成严重后果的，追究直接责任人和单位主管人员的行政、经济责任，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十一条　市规划行政主管部门、土地管理部门、城乡建设主管部门和城市建设管理部门从事监督检查的人员，可凭证对全市各建设单位用地和建设活动进行监督检查。各用地、建设、施工单位应接受监督检查，并如实提供有关情况和资料，检查人员应遵守国家保密制度。
　　第三十二条　市规划行政主管部门、土地管理部门、城乡建设主管部门和城市建设管理部门的工作人员应忠于职守，秉公执法，对违反本条例、滥用职权、玩忽职守、索贿受贿、徇私舞弊者，视情节轻重，分别给予批评、行政处分、经济处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十三条　任何单位和个人有权检举、揭发违反城市规划管理的行为，凡对检举、揭发者打击报复的，依照有关法律、法规予以惩处。

第六章　附则

　　第三十四条　本条例由成都市人民政府负责解释。
　　成都市人民政府根据本条例制定实施细则。
　　第三十五条　本条例报经四川省人民代表大会常务委员会批准后公布施行，成都市人民政府1981年颁发的《关于加强城市规划管理的暂行规定》和1983年颁发的《关于加强城市规划管理的暂行规定的补充规定》同时废止。