刑事辩护的几个理论问题/陈瑞华

作者:法律资料网 时间:2024-05-10 21:37:21   浏览:9380   来源:法律资料网
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  内容提要: 刑事诉讼制度的改革和发展, 对传统的刑事辩护理论提出了挑战。根据裁判者是否参与的标准,辩护可以区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”。根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程,中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系,应当重视被追诉者直接行使辩护权的必要性,允许其自行行使会见权和阅卷权。


  一、引言

  2011年8月,立法部门向全社会公布了刑事诉讼法修正案草案的文本,对刑事辩护制度提出了初步改革方案。对于这些涉及律师法律地位、法律援助、会见、阅卷、调查、申请变更强制措施、申请排除非法证据等诸多方面的立法设想,法学界和律师界给予了肯定。至少,有关律师法与刑事诉讼法相互冲突的问题,在这些草案中大体上得到了解决。

  早在2007年,全国人大常委会对律师法做出了修改,为解决辩护律师的“会见难”、“阅卷难”和“调查难”等问题做出了一些立法努力。但由于律师法在现行法律位阶中居于“组织法”的层面,与作为“基本法”的刑事诉讼法存在着明显的制度冲突,因此,律师法有关律师会见、阅卷、调查等方面的新规定,在司法实践中并没有得到有效的实施。而在这次公布的刑诉法修正案草案中,诸如辩护律师“持三证无障碍会见”、“在审查起诉阶段查阅指控材料”、“在开庭前查阅案卷材料”等程序设计,初步得到了确立。不仅如此,立法部门确认了律师在侦查阶段的“辩护人”身份,扩大了法律援助的适用范围,强调辩护律师在会见时可以向被追诉者“核实有关证据”,明确辩护律师可以申请法院、检察机关调取那些有利于被告人的证据材料……这些制度设计对于维护被追诉者的辩护权,确保律师的有效辩护,无疑将具有积极的意义。

  当然,围绕着辩护制度的改革,也存在一些不同的观点。例如,对于看守所安排律师会见“至迟不得超过48小时”的规定、对于律师在三类案件中会见在押嫌疑人须经侦查人员“许可”的规定、对于有利于被告人的证据材料不能随案移送的问题以及对于辩护人就三类无罪证据有义务告知刑事追诉机构的问题,律师界和法学界都提出了异议。尤其是对刑法第306条在司法实践中的滥用以及由此引发的辩护律师职业风险问题,修正案草案似乎并没有提出有针对性的解决方案,律师界对此甚至提出了较为强烈的批评。

  本文拟以辩护制度的改革为背景,对这一制度所涉及的几个基本理论问题发表初步的看法。首先,根据裁判者是否参与的标准,本文将辩护区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”,并据此提出了改革审判前的诉讼构造和重塑职业伦理的思路。其次,根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程,本文认为中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。再次,基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系,本文将辩护权的权利主体设定为律师与被追诉者,尤其是强调被追诉者直接行使辩护权的重要性,对于会见权和阅卷权的行使方式,提出了新的理论见解。

  二、刑事辩护的双重意义

  按照传统的刑事诉讼理论,刑事辩护是指那些受到刑事控告的人针对检控方的犯罪指控,为证明自己的无罪或罪轻所进行的辩解活动。其中,被告人通过律师或其他人的帮助而进行的辩护,属于“辩护人辩护”;被告人在没有其他人帮助的情况下自行实施的辩护,属于“自行辩护”。而根据辩护人的来源,辩护人辩护又可以被区分为“律师辩护”与“非律师辩护”。其中的“律师辩护”则可以被进一步区分为“委托辩护”与“指定辩护”。

  应当说,这种对刑事辩护的类型化分析并没有什么不当之处。刑事辩护发生的前提确实是有刑事指控的存在,辩护的目的也是将刑事指控予以削弱或者推翻。但是,这种对刑事辩护的界定却忽略了一个重要因素:辩护方与作为第三方的裁判者的关系。其实,刑事诉讼之所以被称为“诉讼”,就是因为其中既要有大体上可以平等对抗的控辩双方,也要有一种居于中立地位的裁判者。在没有裁判者参与的“诉讼活动”中,那种由控诉、辩护和裁判所组成的三方诉讼构造并不存在,而只能形成一种由刑事追诉机构与被追诉者所组成的二方构造。而这种“二方构造”并不具有基本的“诉讼形态”,而只能带有行政处罚程序的性质。[1]这是因为,这种“诉讼活动”要么根本不存在任何裁判者的参与,要么是侦查官员、检控官员事实上在充当着裁判者,从而使得指控者与裁判者完全合而为一了。于是,我们不得不面对这样一个实际的问题:在没有第三方参与的所谓“诉讼活动”中,嫌疑人、被告人所进行的申辩或防御活动真的属于“辩护活动”吗?

  或许,有人会认为,在指控者与裁判者合而为一的“诉讼活动”中,嫌疑人、被告人完全可以从事辩护活动,也可以提出各种诉讼主张和辩护意见,只不过这种申请和辩护一般不会发生实质性法律效果罢了。然而,按照德国法学家拉德布鲁赫的观点,“假如原告本身就是法官,那只有上帝才能充当辩护人”。[2]换言之,在没有裁判者参与的“诉讼活动”中,被告人的辩护是不会有其存在空间的。毕竟,无论是否有辩护律师的参与,也无论这种辩护是否具有说服力,这种辩护活动都无法发挥直接的辩护效果。因为在这一“辩护活动”中,裁判者并不保持中立和超然的地位,而与案件的结局有直接的利害关系,对于被告方的诉讼主张无法保持客观对待和认真倾听的态度;无论是被告人还是辩护律师,辩护意见越有力量,就会与裁判者的预断和倾向性意见发生严重的抵触,最终带来更为消极的辩护效果,而那种服从和配合的辩护方在这种裁判者面前,则会得到更大的实惠。

  考虑到中立裁判者参与诉讼活动的重要性,我们将辩护做以下两种类型的区分:在没有裁判者参与的诉讼活动中,被告方针对刑事指控所进行的申辩活动,属于“自然意义上的辩护”;而在中立裁判者参与的诉讼活动中,被告人及其辩护律师为削弱或者推翻刑事指控所进行的防御活动,则属于“法律意义上的辩护”。

  当然,“自然意义上的辩护”也不失其为一种辩护活动。社会学、心理学的研究表明,任何一个有理性的人在面临刑事指控时,都会有一种进行防御和辩解的本能欲望,并会做出各种申辩行为。但是,在没有中立第三方参与的情况下,这种申辩注定是不会发生任何法律效果的。毕竟,“自然意义上的辩护”很难削弱指控的效果,更不可能造成指控的推翻;提出此种辩护的被告人也有可能提出各种程序上的申请或申辩意见,但侦查人员或公诉方要么不予置评,要么直接驳回。

  “自然意义上的辩护”的最典型样本,莫过于嫌疑人在审判前阶段所作的各种辩护活动。由于不存在中立的第三方和裁判者,无论是侦查还是审查起诉都是在公安机关或检察机关直接控制下进行的。也无论是各种旨在剥夺嫌疑人人身自由的强制措施,还是那些可能导致嫌疑人隐私权和人格尊严遭受侵犯的强制性侦查行为,都是由检察机关、公安机关自行授权、自行决定下实施的。对于辩护律师的会见、调查、阅卷以及有关变更强制措施的申请,一律都是由公安机关或者检察机关自行作出裁决,而几乎不可能提交中立的司法官员加以裁决和救济。在这种带有行政治罪性质的“诉讼”活动中,除非侦查官员、检控官员自己愿意采取某种诉讼行动,否则,无论是嫌疑人的申辩还是辩护律师的交涉,都很难发生实质性法律效果。当然,对于那些在侦查阶段接受嫌疑人委托并为其提供法律帮助的律师,现行刑事诉讼法就连“辩护人”的头衔都没有赋予他们,而只是将它们称为“为嫌疑人提供法律帮助的律师”。这实际等于承认这种侦查阶段是不可能有“辩护人”的存在空间的,律师所进行的活动也算不上“辩护活动”,而最多不过是为将来的辩护活动所作的一点提前准备而已。

  与“自然意义上的辩护”不同,“法律意义上的辩护”是指被告方在中立裁判者面前所进行的防御和辩解活动。由于有中立的司法官员作为裁判者参与诉讼活动,被告方的所有辩护活动就有了最基本的倾听者和审查者,作为检控方的侦查官员和检控官员就不具有裁判者的身份,而多多少少具有申请者或指控者的诉讼角色。由于诉讼活动具备这种基本的“诉讼形态”,被告方与检控方就有可能成为一对“控辩双方”,并为说服裁判者接受本方主张而进行各种抗辩和交涉活动。因此,即使是那些明显倾向于刑事追诉的裁判者,也不会明目地张胆站在检控方的立场上,不给被告方任何实质的辩护机会。当然,即使是在裁判者参与诉讼活动的情况下,辩护空间的大小和辩护有效性的强弱,也在很大程度上取决于裁判者独立性和中立性的高低。而一个不具备最起码的中立性的裁判者,或许本身就等于检控方的延伸和帮手,都不成其为真正意义上的“裁判者”。

  无论如何,要使刑事辩护活动发生实质性的效果,被告方就只能在作为第三方的裁判者面前进行各种辩护活动。事实上,辩护方无论是提出各类程序性申请,还是针对侦查、公诉、审判的合法性提出程序异议,都只能在裁判者面前进行,并直接向裁判者提出。被告人及其辩护律师所进行的所有辩护活动,只有在裁判者亲自参与的情况下才具有法律上的意义。

  由此可见,所谓“法律意义上的辩护”,其实就是被告方为推翻或者削弱检控方的犯罪指控,在作为裁判者的法庭面前所作的辩解和交涉活动,其目的在于说服裁判者接受本方的辩护意见。从形式上看,辩护方通过参与刑事诉讼过程,与公诉方进行各种举证、质证和辩论活动,从而最终达到削弱或者推翻公诉方指控的结果。但从实质上看,被告方要达到推翻或者削弱检控方指控的目标,就必须说服作为裁判者的法庭接受其诉讼主张,从而对法庭的裁判结论施加自己积极的影响。因此,刑事辩护成功的标志并不仅仅在于将检控方的指控加以驳倒,而更重要地在于说服裁判者,使其在裁判结论中接受或者容纳本方的辩护意见。

  这种对“自然意义上的辩护”与“法律意义上的辩护”的区分,说明了建立完整的“诉讼形态”的重要性。这对我们重新思考刑事审判前程序的改革,是有重要启发意义的。在中国刑事审判前程序中,由于不存在中立的第三方,法院基本不参与侦查和审查起诉活动,因此,所谓的“法律意义上的辩护”并不存在。今后,随着中国司法体制改革的逐步推进,在审判前程序中构建一种司法审查机制,将是一项重大的司法改革课题。通过确保一种中立司法官员(可以称之为“预审法官”或者“侦查法官”)的参与,可以在那些涉及限制、剥夺公民基本权利的事项上,确立一种司法令状主义的审批机制。这种司法审批可以适用到诸如拘留、逮捕、羁押延长、搜查、扣押、监听等强制性侦查措施上面。同时,遇有侦查人员、检察官剥夺律师诉讼权利的场合,律师应有权向这种司法官员申请司法救济。例如,对于侦查人员、看守所剥夺律师会见权,对于公诉人剥夺律师阅卷权,对于有关单位或个人拒绝律师调查请求的,律师都可以向司法官员提出申请,由该司法官员发布有关的司法令状,以便做出强制性的命令,责令侦查人员、看守所满足律师的会见请求,责令公诉人满足律师的阅卷要求,责令有关单位或个人接受律师的调查取证行为,或者直接出庭作证。[3]

  这种对“法律意义上的辩护”的重新界定,对于重新构建律师的职业伦理,尤其是重新调整辩护律师与法院之间的关系,也具有重要的理论指导意义。在现行刑事司法制度中,刑事法官并没有将辩护律师视为“法律职业共同体”,对其诉讼权利要么采取不闻不问的态度,要么进行直接的限制或剥夺。应当说,如何促使法院尊重辩护律师的辩护权,理性地看待辩护律师的辩护意见,这确实是一个值得关注的重要问题。但不容忽视的是,辩护律师不尊重法庭,没有将刑事法官当做需要说服和对话的一方,甚至采取一种“政治演说式的辩护”,将法庭当做一种向公众发表观点的场所,这也是一种十分危险的倾向。这会导致本方的诉讼主张不被采纳,也无助于维护委托人的合法权益。需要强调的是,刑事辩护的目的不仅仅在于发表本方的辩护意见,而更在于说服法官接受这种辩护意见。为了有效地与法官展开法律对话,辩护律师应当遵守一种特殊的职业伦理。具体而言,辩护律师应当对法庭保持基本的尊重,而不能有藐视法庭的言行;辩护律师应当始终面向裁判者进行有理有据的申辩和论证,而不应面向旁听者发表演讲;律师应当通过法庭这一途径表达本方的辩护意见,而不应将正在争议的案件诉诸新闻媒体,不应通过社会舆论对司法裁判者施加压力;辩护律师应当使用与法官相同的理论、案例、政策和思维方式,来形成本方的辩护思路,如可以援引最高法院法官的学术观点,援引最高法院指导性案例对相似案件的裁判理由和裁判结论;对法院的裁判不服,辩护律师可以通过审级制度向上法院提出上诉,争取在审级制度范围内获得有效的司法救济……

  三、程序性辩护和量刑辩护的兴起

  在传统的刑事诉讼理论中,刑事辩护主要被界定为一种为追求无罪或罪轻之结局而展开的辩护活动。这种对刑事辩护概念的界定,着重强调了“实体性辩护”的重要性,而没有将“程序性辩护”视为一种独立的辩护形态,更没有对“实体性辩护”本身做进一步的区分,因此,无法反映刑事辩护的实际情况,无助于律师根据案件的具体情况确立不同的辩护思路。

  随着中国刑事司法改革的逐步推进,审判制度和证据规则都发生了深刻的变化,刑事辩护的空间也随之有所扩展。那种以推动实体法实施为核心的辩护理念,已经无法对中国的辩护实践做出富有说服力的解释,那种对刑事辩护的理论界定也不足以包容越来越丰富的辩护形态。因此,无论是刑事司法改革还是刑事辩护的实践,都呼唤着一种新的辩护形态理论。

  2010年,由两高三部颁布的两部刑事证据规定正式生效实施,这标志着中国的刑事证据规则首次以司法解释的形式得到确立。根据《非法证据排除规定》,被告人及其辩护人提出排除非法证据申请的,法院应当中止案件的实体审理活动,专门对这一程序争议做出裁决。特别是对被告人供述的合法性问题,法院经过初步审查,确认对侦查行为的合法性存有疑问的,就可以启动正式的听证程序。届时,公诉方需要对侦查行为的合法性承担举证责任,为此可以出示全部讯问笔录、播放录音录像资料以及传召侦查人员等出庭作证。由此,一种以审查侦查行为合法性为目的的司法裁判机制逐步确立起来,我们可以将其称为“程序性裁判”[4]

  这种旨在审查侦查程序合法性的程序性裁判机制,在刑诉法修正案草案中也得到了确立。作为一种可以预期的结果,未来的刑事诉讼法将正式确立这种独立于实体性裁判的裁判形态。在这种“程序性裁判”过程中,被告人属于侦查行为合法性之诉的发动者,具有“程序性原告”的身份,而侦查人员则成为“程序性被告”,这一诉讼所要解决的是侦查行为是否合法以及有关证据应否排除的问题。辩护律师为此所展开的辩护活动,并不是要直接追求法院作出无罪或者罪轻的结果,而是促使法院宣告某一侦查行为无效,否定公诉方某一证据的证据能力。结果,在侦查行为的合法性以及公诉方证据是否具有证据能力问题上,辩护律师往往与公诉方具有不同的诉讼立场,并发生直接的诉讼对抗活动。对于这种新的辩护形态,我们可以称之为“程序性辩护”。[5]

  在刑事证据规则正式颁行之后,另一项重大的刑事司法改革也在全国范围内开始推行。两高三部颁布实施了《量刑程序规范指导意见》,确立了一种“相对独立的量刑程序”,使得“量刑被纳入法庭审理程序”之中。在中国的刑事审判过程中,无论是在法庭调查还是在法庭辩论环节,都出现了“定罪审理”与“量刑审理”的程序分离。于是,对同一个刑事案件,法院先要对被告人是否构成犯罪的问题进行法庭审理,然后再对被告人的量刑问题启动司法裁判程序。对于这种以解决量刑问题为目的的法庭审理活动,我们可以称之为“量刑裁判”。[6]

  在这种量刑裁判过程中,公诉方可以提出量刑建议,被害方可以提出量刑意见,辩护律师也可以有针对性地提出本方的量刑意见。为形成量刑辩护的思路,律师可以对公诉方、被害方提出的量刑情节进行审核,也可以通过会见、阅卷、调查等途径发现新的量刑情节,并最终就量刑种类和量刑幅度提出本方的量刑观点。在庭审中,律师还可以通过举证、质证和辩论论证本方的量刑情节,并运用这些量刑情节来论证某一量刑方案。很显然,这种从量刑情节角度所展开的辩护活动,并不是要推翻公诉方的犯罪指控,而是为了说服法院选择较轻的量刑种类和量刑幅度,使被告人尽可能受到宽大的刑事处罚。对于这类辩护活动,我们可以称之为“量刑辩护”[7]。
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衡水市人民政府工作规则

河北省衡水市人民政府


关于印发衡水市人民政府工作规则的通知

衡水市人民政府
关于印发衡水市人民政府工作规则的通知
衡政〔2003〕14号

各县市区人民政府,开发区管委会,市直各部门:

  《衡水市人民政府工作规则》已经本届政府第一次常务会议审议通过,现予印发,请遵照执行。

                              二○○三年三月十五日


衡水市人民政府工作规则
(2003年3月3日第一次市政府常务会议通过)


总 则

  一、为使市政府工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《省政府工作规则》,结合市政府工作的实际,制定本规则。

  二、市政府工作的指导思想:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻执行党的十六大精神和各项政策法规,贯彻执行党中央、国务院、省委、省政府的指示以及市委的决定,贯彻执行市人民代表大会及其常务委员会的决议,充分发挥市政府职能作用,确保政令畅通;坚持解放思想,实事求是,与时俱进,按客观规律办事;坚持依法行政、从严治政,忠于职守、服从命令、创新进取、讲究效率;密切联系群众,尊重群众的首创精神,注重调查研究;加强廉政建设,全心全意为人民服务。

  三、市政府各部门要认真履行法律法规赋予的行政职权,各司其职,各负其责,在各自职权范围内独立负责地做好工作;精简会议、公文,减少事务性活动,简化办事程序,提高工作效率,保证工作质量;树立大局意识,相互协调,密切配合,全面贯彻落实市政府的各项工作部署。


市政府组成人员的职责

  四、根据地方各级人民政府组织法,市政府由市长,副市长,秘书长,市政府组成部门的主任、局长等组成。

  五、市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。市长出差(出访)期间,由常务副市长主持市政府工作。

  六、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项,必须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。重大紧急事项,来不及按规定程序办理的可由市长或授权副市长相机处置,需报市委或市人大常委会的,事后要及时报告。

  七、副市长按照各自的分工,认真负责地处理好分管工作,受市长委托,负责其他方面的工作或者专项任务。并可代表市政府进行外事等方面的活动。对于工作中的重要情况和重大事件,要及时向市长报告。

  八、经市长同意,工作需要,市政府每两位副市长结成工作对子,相互配合工作。一位副市长出差出访、休假期间,由另一位副市长配合工作。

  九、市政府秘书长在市长领导下,负责市政府机关日常工作。

  十、市政府组成部门根据法律、法规和规章以及各部门《三定方案》,在本部门职权范围内履行职责,行使权力。市政府组成部门的主任、局长负责本部门的工作。审计局、监察局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督权和监察监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。


会议制度

  十一、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议、市长碰头会议和专题会议制度。

  十二、市政府全体会议,由市长、副市长、秘书长、各委员会主任、各局局长组成,由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。其他列席人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是:

  (一)传达贯彻省委、省政府及市委的重要指示、决定,以及市人民代表大会及其常务委员会的决议;

  (二)决定和部署市政府的重要工作;

  (三)通报市人大、市政协会议情况和全市经济、社会发展形势及重要工作情况;协调各部门的工作;

  (四)讨论重要规范性文件和市政府工作中的重大事项;

  (五)讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。

  市政府全体会议一般每年召开二至三次。根据工作需要,可以请市政府副秘书长、各县市区长列席;可以邀请市委、市人大、市政协、军分区、市中级人民法院、市人民检察院有关领导和市委有关部委以及群众团体、民主党派、工商联及新闻单位负责 人列席。

  十三、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。其他与会人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是:

  (一)讨论研究上级党委、政府和市委、市人大重要会议、重要文件的贯彻落实问题;

  (二)讨论决定市政府工作中的重大事项;

  (三)讨论通过向市人民代表大会及其常务委员会的工作报告和提请审议的议案;

  (四)讨论通过向省政府报告或请示的重要事项;

  (五)讨论通过由市政府制定和发布的规范性文件和其他重要文件;

  (六)听取副市长、秘书长和市政府部门的重要工作情况汇报;

  (七)讨论决定市政府各部门和各县市区政府请示市政府的重要事项;

  (八)讨论决定对有关部门和人员的奖惩事宜;

  (九)讨论决定市政府有关人事任免事项;

  (十)分析形势,通报情况,总结政府工作;

  (十一)通报、讨论和决定其他事项。

  市政府常务会议一般每月召开一至两次。根据工作需要由市长决定可随时召开。

  副市长和秘书长因故不能出席会议,须向市长或主持会议的负责常务工作的副市长请假。列席市政府常务会议的各部门、单位主要负责人,除出席省委及省政府各部门会议、出访、在外省市出差等原因外,不得请假。因上述原因不能列席会议,须向秘书长请假,准假后可安排其他负责同志代为列席。

  十四、市长办公会议由市长或委托常务副市长或授权副市长召集并主持。研究、处理市政府日常工作中的重要问题。

  市长办公会议根据需要不定期召开。

  十五、市长碰头会由市长或市长委托常务副市长召集,副市长、秘书长、副秘书长、副主任及有关工作人员参加。主要任务是:

  (一)市长之间沟通一个时期的工作情况;

  (二)讨论下一个阶段重要工作部署;

  (三)协调市政府领导成员之间需相互配合的问题。

  市长碰头会议根据需要不定期召开。

  十六、市政府专题会议由副市长受市长委托或按照分工召开,研究、协调和处理市政府工作中分工范围内的专门问题。

  十七、市政府全体会议、常务会议、市长办公会议议题由市长审定,会议组织工作由市政府办公室负责。

  会议议题涉及多个市政府工作部门、单位的,主办部门应在会前进行协调,市政府有关部门提出的协调意见应由部门主任或局长签署。经主办部门协调意见仍不一致的,报主管副市长协调或由主管副市长委托市政府主管副秘书长或政府办公室副主任协调,协调后部门间意见仍有分歧的,主办部门应在市政府有关会议上将分歧意见列明,并提出倾向性意见。

  会议议题由主管副市长提出,秘书长根据议题准备情况和轻重缓急,提出建议,报市长审定后安排上会。

  凡属副市长、市政府各工作部门、各县市区政府职责权限范围内决定、审批的事项,或会前未经协调的事项,不安排市政府会议讨论研究。

  十八、市政府全体会议、常务会议、市长办公会议纪要,由秘书长审核后,报市长或负责常务工作的副市长签发;专题会议纪要,由参加会议的秘书长、副秘书长或办公室副主任审核后,报主持会议的副市长签发。

  市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和市长碰头会议讨论决定的事项,如需进行新闻报道,须经市政府秘书长同意,重大问题请示市长。

  十九、市政府会议决定的事项,市政府各工作部门和各县市区政府要坚决执行,抓紧办理,并及时准确地反馈落实情况。市政府会议决定事项的落实情况,由市政府办公室负责催办、督查,及时向市政府汇报,并将落实情况作为市政府各工作部门、各县市区政府年终考核的内容。

  二十、安排会议活动一律从严掌握。能不开的会议坚决不开,可以合并开的会合并召开。尽可能利用现代通信和技术手段召开电视电话会议。以市政府名义召开的全市性会议要统筹安排,从严控制。

  二十一、市政府各部门每年召开的本系统全市性会议原则上召开一次,特殊情况不得超过两次。拟在下一年度召开的本系统的全市性会议,要于本年度12月中旬以前将会议方案(含名称、主题、时间、地点、人员范围)报市政府办公室审批。需要临时召开全市性会议,要提前15天报市政府办公室审批。特殊情况,需要召开紧急会议,报市长审批。

  二十二、市政府各部门召开的全市性会议,一般不邀请各县市区政府负责同志出席,市长、分管副市长一般不到会讲话。市政府综合部门召开全市性工作会议,确需邀请各县市区政府主要负责同志出席,须报市政府批准,经秘书长审核后,报市长或负责常务工作的副市长审批。

  二十三、市政府及市政府各部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则,尽量缩短会议时间,减少会议人员。在不需要保密的情况下,要尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节约的会议形式。


公文审批制度

  二十四、市政府各部门及各县市区政府报送市政府审批的公文,其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《河北省国家行政机关公文处理实施细则》和《衡水市实施<国家行政机关公文格式>印制标准》的有关规定。

  二十五、公文审批按市政府领导同志分工负责的原则办理。市政府各部门及各县市区政府报送市政府审批的公文,由市政府办公室统一处理,按照领导同志分工呈批,重大事项报送常务副市长、市长审批。

  二十六、市政府领导审批公文时,应当签署明确意见。对于一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”;对有具体请示事项的公文,圈阅表示“同意”请示的事项。

  二十七、市政府向省政府的请示、报告等,由市长签发。市政府发布的决定、命令和规范性文件,向市人大及其常委会提出的议案,人事任免,由市长签发。

  二十八、以市政府名义下发文件,由分管副市长审核后,报市长或受市长委托的副市长签发。

属市政府办公室职权范围内的事务,以市政府办公室名义制发公文,可由市政府秘书长、副秘书长或委托副主任签发;转发各部门的文件,经分管副市长同意后由秘书长、副秘书长或委托副主任签发;涉及重大问题的,报市长、常务副市长同意后由秘书长签发。

  市政府副秘书长主持召开会议形成的协调意见,可根据需要,由主持会议的市政府副秘书长签报市政府领导同意后,由市政府办公室转有关部门和单位办理。

  二十九、市委、市政府联合行文,由市政府领导同志审批后报市委签发;市委、市政府领导同志已有明确同意意见的,如无原则性修改,经市政府秘书长审批后报市委签发。

  市委办公室、市政府办公室联合行文,经市政府秘书长审批后报市委办公室签发。

  三十、市政府各部门和各县市区政府报送市政府审批的公文,由部门和各县市区政府主要负责同志签发。属规范性文件,应由市政府法制办把关。除市政府领导同志直接交办的事项外,各部门、各县市区政府的请示、报告,应当报送市政府,原则上不直接报送市政府领导同志个人。市政府领导一般不直接在直送文件上批示。

  市政府各工作部门和各县市区政府报送市政府或市政府办公室的公文,凡不符合《国家行政机关公文处理办法》、《河北省国家行政机关公文处理实施细则》及有关规定的,应退回报文单位重新报送。

  三十一、市政府各部门请示市政府的事项如涉及其他部门的职责,主办部门要主动征求有关部门的意见,协办部门要积极配合,不应把未经认真研究、协调一致的问题上报市政府;经协商仍不能取得一致意见的,主办部门应列出各方理据,提出建设性意见报市政府,由市政府领导同志进行裁定,或责成分管秘书长予以协调。

  三十二、市政府各部门要认真履行各自的行政职责,职权范围内的事务,由部门自行发文,不以市政府名义或市政府办公室名义转发。涉及几个部门工作的,可由有关部门联合发文,并明确主办部门。未经市政府批准,各部门不得向县市区政府发文,也不能要求县市区政府向本部门报文。

  三十三、以市政府、市政府办公室名义发布的公文,经秘书长、副秘书长或副主任同意,可以向社会公布。并在《衡水市人民政府公报》上刊登。

  三十四、市政府和市政府各部门发文要注重实效,坚持少而精的原则。法律法规已有明确的不再发文,已全文公开播发见报的文件不再印发。

  三十五、市政府各部门要努力改进文件简报质量,提高工作效率。要注意改进文风,文件简报要简明扼要,有针对性、可操作性和时效性。各部门对市政府批办或市政府办公室转办的公文,属本部门职权范围内的事项,应在7个工作日内办结;属需报市政府审批的事项,应提出本部门初步意见,在10个工作日内回复;属主办部门会同相关部门办理的事项,主办部门要抓紧会商,并在15个工作日内回复;属需调查论证的事项,应先在10个工作日内答复,说明情况,并认真组织调查论证,上报结果不得超过30个工作日。特殊重大事项,以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公室转有关部门征询意见的公文,有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不回复理由的,视同无意见处理。


内事活动及外事活动制度

  三十六、市政府领导同志在市内考察工作,要减少随行和陪同人员,轻车简从,深入基层。根据工作需要,有关部门负责同志随行;要尽量减少地方陪同人员,不搞迎送,不要陪餐。市政府各部门负责同志在市内考察工作也要照此原则办理。

  三十七、为保证市政府领导同志集中精力研究处理政府工作中的重大问题,除市委、市政府统一组织安排的活动外,市政府领导同志一般不出席各部门、各县市区、各单位召开的会议,以及所安排的接见、照像、颁奖、剪彩、奠基、首发首映式和校庆、厂庆、店庆等事务性活动。

  各部门、各县市区、各单位召开会议和组织活动,一般不要邀请市政府领导同志出席和参加,确有需要,应当事先报告市政府办公室,由市政府办公室按规定审核报批。

  三十八、市政府领导同志不为各部门的工作会议签发贺信、贺电,不题词、题名。因特殊情况需要请市政府领导同志题词、题名或签发贺信、贺电的,应由有关县市区和部门事先报告市政府办公室,市政府办公室要从严掌握,提出意见报批。

  三十九、市政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。由市政府组织或市政府批准的有重大影响的会议和活动,要按经批准的方案进行宣传报道。市政府领导同志出席县市区、部门的会议和活动,市级新闻单位一般不作报道。市政府领导下基层调查研究、考察工作,需要新闻报道的,报道内容要经领导同志审定。

  四十、市长、副市长出访,经市委、市政府同意后报省政府审批。市政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位的负责同志出访,经有关部门会审,由分管副市长、分管外事工作的副市长和常务副市长审核后,报市长批准。各部门负责同志出访,一般一年内不多于一次,因工作性质需要的按实际需要安排。工作访问原则上不得安排顺访。

  四十一、市长、副市长会见外宾,由接待单位向市政府提出请示,按照职责分工,经市政府外事或开放办公室审核后,报市政府有关领导审定;会见港澳台华人知名人士,由接待单位提出请示,经市台办、侨办审核后报市政府审定。各部门、各县市区政府不得直接邀请市政府领导同志参加本部门、本地区的外事活动,不要直接向市政府领导同志发邀请函或请柬。


调查研究制度

  四十二、市政府领导要坚持一切从实际出发,理论联系实际,实事求是,以科学的态度和求实的精神,大力开展调查研究工作。

  四十三、市政府领导每年至少有一个月的时间,通过深入基层和召开座谈会等多种形式开展调研。认真制定调研计划,选定重点课题,撰写一篇对推动全市工作有指导意义的调研报告。

  四十四、注重调研成果的转化。要紧密结合本市实际,同解决群众的实际问题和当前经济、社会生活中的突出问题相结合,着重研究解决现实和长远发展问题。把调查研究作为决策的必经程序,凡事关经济和社会发展的全局性问题、涉及群众切身利益的重大问题,在决策之前,都要进行深入的调查研究。

  四十五、改进调研方法和手段,注意发挥专家、学者的作用,充分利用专家、学者的研究成果,提高决策的民主化和科学化水平。


督查和督查考核工作制度

  四十六、对重大决策和重要工作部署实行督查工作制度。市政府领导对分管部门的工作进行认真部署,采取有力措施,加大督查检查力度,确保决策落实。进一步完善督查网络,建立政府督查工作项目管理责任制,实行网络督查、联合督查制度。市政府各工作部门每年度对照任务和目标进行一次重点检查,半年进行一次全面检查,发现问题及时解决,重大问题应及时向市政府报告。

  四十七、对市政府工作部门实行督查考核制度。市政府每年要对市政府工作部门完成工作任务情况、各部门工作目标完成情况以及创新工作、依法行政、廉政建设执行情况进行全面的督查考核,并据此奖优罚劣。


出差休假等请示报告制度

  四十八、副市长、秘书长、各县市区长出差(出访)、休假,应由本人在事前书面或口头向市长报告;副秘书长、办公室副主任向分管副市长、秘书长报告。经同意后,应把出差、休假的时间、地点、联系方式等有关事项告市政府值班室。出差(出访)、休假回来后,应向市长、有关副市长、秘书长报告有关情况。

  四十九、市政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位的正职出差(出访)、休假,需本人书面或口头事前向市长或分管副市长报告。经同意后,由各部门、单位的办公室,将外出的时间、地点和联系电话报市政府值班室。



关于清理检查房屋权属证书印制发放工作的通知

建设部


关于清理检查房屋权属证书印制发放工作的通知


建住房[2001]193号

各省、自治区建设厅、直辖市房地局:

  自我部1997年发布《城市房屋权属登记管理办法》(建设部令第57号,2001年经修改后以建设部令第99号重新发布》、《关于制作颁发全国统一房屋权属证书的通知》(建房[1997]178号文件)、《建设部关于颁布全国统一房屋权属证书的公告》(1997年11月12日发布)。《关于进一步认真做好房屋权属证书印制工作的通知》(建办房函[1998]23号文件)、《建设部办公厅关于坚决制止擅自印制房屋权属证书的通知》(建办房函[1998]53号文件)以来,房屋权属证书印制发放工作日趋规范,为维护房地产权利人的合法权益,加强房地产产权产籍管理,促进房地产市场健康有序发展,发挥了重要作用。

  但是,最近一段时间,一些单位无视国家的规定,非法印制、推销房屋权属证书,个别地区的建设、房地产行政主管部门不仅未加制止,还擅自购买并发放了这些证书,严重损害了房屋权属证书的权威性,扰乱了房屋登记发证工作的正常秩序,影响了社会的稳定。对此,国务院领导同志明确批示,要求查禁印制假房屋权属证书的违法行为,防止其扰乱房地产市场。

  为认真贯彻国务院领导同志的批示精神,维护房屋权属登记发证制度的严肃性,坚决打击制假、售假、买假、用假的行为,经研究决定对全国房屋权属证书印制发放工作进行全面清理检查。现就有关问题通知如下:

  一、各级建设行政主管部门、房地产行政主管部门要深刻认识发放假房屋权属证书给居民和社会造成的危害和恶劣影响,严格执行《城市房屋权属登记管理办法》、《关于制作颁发全国统一房屋权属证书的通知》、《建设部关于颁布全国统一房屋权属证书的公告》、《关于进一步认真做好房屋权属证书印制工作的通知》、《建设部办公厅关于坚决制止擅自印制房屋权属证书的通知》的各项规定。

  二、北京印钞厂为目前全国房屋所有权证、房屋共有权证、房屋他项权证的唯一合法印制单位,1998年7月全国全面启用统一的房屋权属证书后,其他任何单位印制的上述房屋权属证书均为假房屋权属证书。自本通知下发之日起,假房屋权属证书要立即封存并停止发放和使用。

  三、已发出的假房屋权属证书,房屋权属登记发证机关要坚决限期收回,并尽快向房地产权利人无偿换发合法的房屋权属证书。收回假房屋权属证书和换发合法房屋权属证书的具体方案,应报经当地人民政府批准,并向省、自治区建设行政主管部门、直辖市房地产行政主管部门备案后实施。

  四、各省、自治区建设行政主管部门、直辖市房地产行政主管部门,要切实加强对本行政区内各市、县房屋权属证书印制发放工作的监督管理。要在近期内,集中一段时间,对1998年1月以来的房屋权属证书印制发放情况进行一次全面清理检查。清理检查内容包括:

  1、本行政区内各市、县所发房屋权属证书是否均在北京印钞厂印制;

  2、未在北京印钞厂印制的,则分别在什么单位印的,印了多少,已发放了多少。

  五、各省、自治区建设行政主管部门和直辖市房地产行政主管部门要按照清理检查内容,对各市、县房屋权属证书印制发放情况进行认真核实。对已在建设部注册但未在北京印钞厂印制,以及印制数量与实际发证数量有明显差异的市、县,要重点检查。检查出的问题要提出限期整改要求和意见,并报告当地人民政府;对违纪违法行为要根据有关规定进行严肃处理。各省、自治区、直辖市清理检查房屋权属证书印制发放情况应于2001年10月31日前书面报告建设部。

  六、建设部将会同有关部门在各地清理检查情况的基础上进行抽查,对抽查中发现的问题将在全国范围内予以通报。

  各地在清理检查中有何具体问题,请及时与我部住宅与房地产业司联系。

  联系人:杨佳燕、赵鑫明

  联系电话:68393190

  传真:68394081

中华人民共和国建设部
二○○一年九月十三日