铁路机车验收规则

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铁路机车验收规则

铁道部


铁路机车验收规则

1979年11月10日,铁道部

总 则
第1条 铁路机车、配件的验收工作,是生产过程中的重要组成部分和生产工序,建立健全验收工作,是保证机车质量,确保运输和行车安全的重要一环。各铁路局和机车制造、修理、配件工厂,都必须严格执行。
第2条 验收工作必须坚持质量第一,严格按照部颁的机车、配件的制造、修理有关规程、设计图纸规定的质量标准验收机车和配件。并且,要认真学习、贯彻国发〔1979〕189号文件第十八条“标准一经批准发布,就是技术法规,各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位都必须严格贯彻执行,任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者,要根据情节轻重,分别予以批评、处分、经济制裁,直至追究法律责任”的规定,以确保机车、配件质量的不断提高。
第3条 验收工作要贯彻用经济法则来管理经济的原则,注意经济效果,促进厂、段好中求多,好中求快,好中求省地完成机车、配件生产任务和各项经济指标。
第4条 认真执行国发〔1979〕189号文件第三十七条的规定:“标准化和产品质量检验工作是生产技术工作,从事这些工作的科技人员是整个科技队伍的组成部分,其政治经济待遇与其他部门的科技人员相同。对工作成绩显著或作出重要贡献者,应予以奖励”。
第5条 验收工作必须坚持群众路线,相信群众,依靠群众,与有关单位主动联系,充分发挥以总工程师为首的技术岗位责任制的作用,协调一致,共同努力,保证验收规则的正确贯彻。验收人员须有良好的工作作风,深入实际,调查研究,既要认真把关,又要积极攻关,并协同所在单位搞好企业的全面质量管理。

第一章 验收工作的组织领导
第6条 铁道部为了加强机车、配件的质量管理,在铁道部机务局设立机车验收室,负责全路的机车、配件验收工作。
各铁路局、工厂分别设立铁道部驻铁路局、工厂机车验收室,它是部派驻各局、厂的专业验收机构,负责管理与执行各厂、段的机车、配件验收工作。验收人员是代部验收机车、配件的代表。
各铁路局机务段、配件厂设铁路局驻段、厂验收室,具体执行机车、配件的验收工作。
第7条 部驻铁路局、工厂验收室的思想政治工作,党、团、工会的组织关系和活动,人事档案管理等,委托所在铁路局、工厂党委领导;部驻工厂验收室的技术业务工作,委托部机务局领导,部驻各铁路局验收室的技术业务工作,在各该局领导下和部机务局验收室指导下进行工作。
第8条 部驻各铁路局、工厂验收人员的任免、调转、奖惩等事宜,按部(78)铁辆字1501号文件的规定办法办理,由铁道部机务局负责;驻各铁路局机务段、配件厂验收人员的任免、调转、奖惩、工资调整由各铁路局负责。

第二章 验收室的编制定员和验收人员的选任
第9条 验收室的编制定员:
部各直属工厂的机车验收室设主任、乘务员指导员(机车车辆机械工厂、电机工厂除外)和验收员。各铁路局验收室设主任和验收员。
验收室的定员,必须贯彻质量第一和精兵简政的原则,组成一个精干有力的班子,能够劳逸结合,满足建立正常生产秩序的要求,胜任代部验收机车、配件的任务,为提高质量,保证安全、效率,提供组织基础。
定员的确定,要根据机车结构繁简、机车类型(蒸汽、内燃、电力)、任务大小、生产班次、验收范围以及重建验收室以来的实际体验,由各工厂与驻厂验收室查定定员,报铁道部核备;各铁路局由机务处、驻局验收室会同有关单位查定定员,报铁路局核批。
第10条 验收室主任、验收员要保持稳定,铁路局、工厂验收人员,未经上一级验收室同意,均不得任意抽调、离开验收工作岗位从事其他工作。
第11条 各级验收人员的选任:
一、各级验收人员由政治思想好,坚持原则,联系群众,责任心强,身体健康,熟悉机车、配件构造、性能、修造工艺,运用技术知识的干部(技术员、工程师)或具有中专水平以上的司机和生产工人担任。
二、各铁路局、工厂验收室主任要以处级(相当副厂级)或科级干部担任。路局所属各机务段、配件厂验收室主任,应以科级(三等段可设股级)技术干部担任。
三、驻厂验收室乘务员指导员,要有一定政治工作经验和技术业务水平的党员干部担任,在验收室主任领导下进行工作。
第12条 验收人员原有的技术职称继续保留,以后按照技术人员晋升的规定在所在单位考核晋升;没有技术职称的,也可根据本人要求,按照有关的规定在所在单位进行考核,报任免机关批准,确定技术职称。验收员应参加路局(段)、工厂内外有关科技活动和业务学习,不断提高技术业务水平。
第13条 验收人员必须熟知下列有关规程与技术:
一、机车构造性能。
二、机车、配件造修和加装改造的有关图纸、国家标准、部颁标准、技术条件和工艺文件。
三、机车厂、段修规程。
四、主要零、部件的造修工艺。
五、检查工具、测试仪表的使用方法。
六、机车、机组及零部件的质量检查、性能试验的标准和方法。
七、铁路技术管理规程的有关部分。

第三章 验收员的职责和权限
第14条 验收人员与所在单位的工作关系:
一、各级验收人员,要模范遵守国家法令,认真贯彻党的各项方针、政策、遵守所在单位的劳动纪律。
二、验收室主任,要定期向所在单位的党委和领导汇报工作。双方要经常交换意见,不断采取措施,在保证提高产品质量的前提下,努力完成和超额完成国家生产计划。
三、验收员要认真听取各局、厂(段)对验收工作的意见,以改进验收工作。
四、验收室应参加所在单位集体和个人的红旗竞赛,享受集体和个人奖励。受奖集体和个人的先进事迹报上一级验收室备案。
五、验收人员的有关办公地点、通讯设施、图纸文件、技术资料、检测工具、办公用品、公用乘车证、劳保用品、工资待遇、生活福利等由所在单位负责。劳动工资计划指标列入所在单位。
第15条 验收范围:
一、对各工厂造修的机车、轨道起重机进行全面竣工验收,并对下列工序及部件进行竣工验收。
(一)蒸汽机车:
1.锅炉水压试验、座炉。
2.主车架、汽缸全部竣工。
3.轮对组装竣工。
4.线路试运转。
(二)轨道起重机:
1.锅炉水压试验。
2.轮对组装竣工。
3.底架、吊杆竣工。
4.线路试运转。
(三)内燃机车:
1.柴油机试验。
2.液力变速箱试验。
3.机车水阻试验。
4.轮对竣工及台架试验。
5.主车架、转向架构架竣工。
6.转向架组装峻工。
7.牵引电动机、主发电机单机试验(新造机车组装时,以电机制造厂验收合格证为准)。
8.线路试运转。
(四)电力机车:
1.牵引电动机单机试验。
2.主变压器(牵引变压器)试验。
3.轮对竣工及台架试验。
4.主车架、转向架构架竣工。
5.转向架组装竣工。
6.机车落成后的静态试验。
7.路线试运转。
除上述范围外,验收室可根据用户反映的质量薄弱环节与工厂另订验收的工序或项目,直到质量薄弱环节消除为止。
工厂生产的供外配件,按照部规定和厂、验双方商订的范围进行验收。对规定范围以外的,验收员可有计划的进行抽查。
二、各机车车辆机械工厂、电机工厂,要贯彻加强零、部件验收原则,厂、验双方在部规定和合同规定项目的基础上,逐步扩大验收范围。范围以外的可进行抽查。
三、各铁路局机务段、配件厂的机车、配件验收范围,机务段按段修规程验收。局属配件厂按上级规定的产品目录验收。尚无验收范围的,按所在单位与验收室共同制订的范围验收。然后由所在单位汇编报各该局核备。
第16条 验收标准:
国标和部标,是厂验双方必须遵守的技术标准。厂标必须保证达到国标和部标的技术要求,并认真考虑用户的工艺便利。
一、新造产品,按照部审批的设计图纸、技术文件、有关规定作为验收的依据;产品图纸未经部审批,但产品已经部级鉴定同意批量生产,其重要结构、零部件的设计图纸,需要更改时,须与验收室商量,必要时须报部审批;技术依据不足时,工厂可编暂行技术文件,征求验收室同意,报部核备,暂作为验收依据。
二、机车修理按厂、段修规程进行验收。目前尚未制订厂、段修规程的内燃、电力机车,由所在工厂、机务段参照设计图纸、技术文件和其他机型的规程,制订暂行规程,征求验收室同意,分别报部或铁路局核备,作为验收依据。
三、供外机车配件,需要进行装车性能试验的主要零、部件,必须按照试验大纲进行台架试验,经检查人员检查合格后,进行验收。若技术标准短缺时,可按上述第十六条一、二两项办法处理。
四、各级验收室,要积极支持新材料、新技术、新工艺的采用。在装车前,必须按规定程序进行试验,需经装车进行试验的,应与验收室取得联系,指定专机进行,并在机车履历簿内注明。其中关系运输安全的,厂、验双方须报部核备。
五、对于革新、改造、科研的项目,要装车经过一定走行公里考验的,必须先在车下经过规定的程序进行试验合格,在装车时要提出试验规范,通知验收室,指定专机进行,并在机车履历簿内注明。考验合格后,并由局、厂会同有关单位进行鉴定,经报部批准后方可普遍推行。机车是牵引列车的动力,为了确保行车安全,不准边试验,边生产,边使用。
六、厂修机车,路内无此机型和无适应此机型的技术标准者,可在厂修及订货合同中注明,按季修和承修双方的协议,由工厂检验。
七、新造、厂修机车(包括轨道起重机),若设计图纸、技术文件没有明确数据和具体规定,或规程的规定与实际情况不符者,由厂、验双方商订技术条件,实事求是地加以解决,双方意见不一致时,在不影响安全、性能和互换的情况下,贯彻总工程师为首的技术责任制度,将双方意见在机车履历簿内注明,由总工程师签章出厂,并将此技术条件报部核备,作为以后的验收依据。
由于客观原因,工厂尚达不到规定技术标准的个别情况,在不影响安全、性能和互换的前提下,由工厂总工程师负责处理,将问题在机车履历簿内注明,总工程师签章出厂,并由工厂说明理由,提出执行期限和措施的报告,报部核批。
第17条 产品交验:
一、各级验收人员,必须严格按照国发〔1979〕189号文件精神和本规则规定的验收范围和标准验收机车和配件。不符合标准者“不列入计划完成数,不计产值,不准出厂”。
二、验收员要参加交车会议,在有关记录上签章,作为出厂机车的验收依据;要参加局修机车、事故返厂修机车的鉴定,判明责任,根据合同规定进行验收;要参加厂内、外机车、配件重大质量事故的调查研究、共同分析,判明责任。
三、机车试运、交车和出厂:
(一)接车人员是验收员的助手,协助验收员工作,对机车质量有意见时,及时向验收员提出,经验收员审核,纳入验收员意见,一同交给工厂处理。
(二)落成机车,先由工厂检查科进行检查,技术状态必须符合技术管理规程的要求,才能进行试运。试运时由工厂司机操纵,检查员、验收员、接车人员共同参加;如接车人员未准时到厂,则由验收员代理,并将试运情况转告,接车人员不得要求再次试运。
(三)机车试运后,必须将工厂及验收员所提出的缺陷全部消除,经检查员检查合格后,由工厂交车代表提交验收室进行验收。
(四)验收员提出的不良处所已全部消除,验收员确认机车符合质量(包括油漆)规定,全部竣工,由工厂填写《机车竣工验收记录》(见附表一),交验收员签章,一次办好交接手续。
银行凭驻厂验收员签章的《机车竣工验收记录》单付款。
四、中间验收工序及部件的竣工交验,由检查员确认合格,验收员验收在合格证上签章,允许装车或流入下工序。
五、须经验收出厂的供外配件,由工厂检查员检查合格,验收员确认符合质量标准,并核对技术证件,打上验收人员的代号标记,在合格证上签章,财务凭此办理托收承付。
六、机车整体落成验收,应尽可能在白天进行。凡在十八点以前交出的机车,作为当日交车;月末二十四点以前交出的机车,作为当月交车。
七、接车人员在驻厂验收室对机车签收之时起,蒸汽机车有火回送时,在二十四小时内出厂,无火回送时,在四十八小时内出厂,挂运回送时,在七十二小时内出厂。
第18条 机车在出厂回送途中,发生故障不宜继续运行时,应由就近机务段负责鉴定,并尽力代修。由段代修时,经驻段验收室鉴定,判明责任,电告责任者负担修理费用。
必须回厂修理时,即组织送厂,到厂后经驻厂验收室鉴定,属于工厂责任者,由工厂返修,不属工厂责任者,工厂应尽快修复,驻厂验收室电告与属机务段负担修理费用。
第19条 机车在运用中发生故障必须送厂时,即送厂修理。机车到厂后,由驻厂验收室负责组织工厂及所属局共同研究分析,判明责任。属于工厂责任者,按返厂修处理,属于机务段责任者,按局部修处理。在判明责任上,意见有分歧时,报部核批。

第四章 验收人员的工作方法和制度
第20条 努力学习马列主义、毛泽东思想和上级规定的文件,钻研科学技术,做到又红又专。正确执行有关质量标准,敢于坚持真理,勇于修正错误。
第21条 经常深入班组,了解生产工艺过程中的产品质量情况,发现问题及时与有关科室技术人员、检查人员和工人师傅共同研究,提出改进意见,促使问题尽快解决;及时赴段访问,认真听取用户意见,使工厂提高机车、配件质量有的放矢,满足用户要求;要尊重厂、段总工程师的意见,充分发挥技术人员的岗位责任,互相支持,互相信任,共同把好质量关,不断改进验收工作。
第22条 定期参加工厂、机务段召开的厂验、段验联席会议,讨论有关机车质量的一些关键问题,并相应作出改进产品质量的决定和措施。
第23条 对日常验收工作中的质量问题,要抓住重点及早提出,促使厂、段积极采取改进措施。一时不能解决的,厂验、段验双方要进行协商,确定期限,按期解决。
第24条 各级验收人员,要如实向上级报告验收工作中的问题,积极提出处理意见。
第25条 做好接送人员的管理工作:
一、各厂、段要做好接送车人员的接待工作,给予他们提供良好的政治、技术业务学习、工作和生活条件。
二、接送车人员入厂后,要持《接送车人员介绍信》(见附表二),立即向验收室乘务员指导员报到,办理入厂手续后,留厂不得多于三人,接车时按工厂通知可再增派二至三人。接车人员在厂期间,受验收室的领导,遵守工厂的工作、学习和生活等各项制度。
三、验收室要重视接送车人员对机车质量的要求,认真进行研究,由厂、验双方按照接车会议的协议进行处理。
四、凡经验收员验收签章的机车,接车人员要按规定时间接车出厂,若有不同意见,可由验收室在质量月报中如实向上级反映,但不得因此延误出厂。
五、各铁路局要大力支持部驻厂验收室的工作,教育接车人员必须遵守验收室的领导,按照本规则的规定认真执行。
六、接车人员在厂工作期间,局、段对机车质量的各项要求以及接车人员向局、段反映有关机车的质量问题和意见,要通过驻厂验收室解决。
七、验收室乘务员指导员,要负责组织、领导接车人员在厂期间的政治学习和党、团组织活动,做好思想工作,安排好日常生活及接车中的有关其他事宜。接车人员在厂期间有显著成绩或对提高机车质量有特殊贡献者,验收室应以书面材料报机务段及上级验收室予以表扬或奖励。若在工厂不遵守劳动纪律,不服从验收室领导,情节严重时,验收室主任和乘务员指导员可与所属机务段联系,由段方召回另派员接车。
第26条 各级验收室要定期召开业务会议,研究改进工作中存在的问题,充分发扬民主,开展批评和自我批评,形成一个政治思想好、干劲大、团结紧、技术精的战斗集体。
第27条 部机车验收室应经常检查与督促驻局、厂验收人员的工作,组织验收工作经验交流活动,提高验收人员的技术业务水平。
第28条 各级验收室要有目的、有计划的组织验收人员的技术业务学习,不断提高技术理论水平;各级验收人员,要按照部干部考核的规定,由上级验收室进行技术业务考核。
第29条 验收人员应认真执行岗位责任制,坚守岗位,完成任务。验收室主任要经常了解验收人员的工作情况,注意总结好人好事,对成绩显著或有特殊贡献者,报请上级给予表扬和奖励;对不按标准验收产品的缺点和错误,要根据情节轻重,给予批评、教育或纪律处分。
第30条 验收员、乘务员指导员的因公外出,经验收室主任批准,由所在单位给予办理公用乘车证及其他有关事宜。
第31条 驻局、厂验收室的公章及驻厂验收员的图章,要报上级验收室、工厂和当地银行备案。
第32条 驻厂、段验收人员的钢印或代号标记,可先按现行方法试行。尚未实行钢印或代号标记的单位,可先自行规定然后报部,以后由部制定统一办法下达执行。
第33条 各级验收室要按期将每月质量情况逐级上报。对有关行车安全的重大问题,要随时发现随时上报。
第34条 前颁有关机车、配件验收工作的有关规定,凡于本规则有抵触时,按本规则的规定执行。本规则的解释权属铁道部(附件略)。


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国家烟草专卖局关于严禁卷烟工业企业擅自与外商进行卷烟生产技术合作的通知

国家烟草专卖局


国烟运〔2001〕650号



国家烟草专卖局关于严禁卷烟工业企业擅自与外商进行卷烟生产技术合作的通知




各省、自治区、直辖市及大连、深圳市烟草专卖局(公司):
最近,有的卷烟工业企业在未按规定报经国家局批准的情况下,擅自与外商进行卷烟生产技术合作。据反映并查实,国内一些卷烟工业企业与打着“美林集团”名义的某公司接触,进行所谓卷烟生产技术合作。这一行为严重违反了国家局有关规定,必须严格禁止。为此,特通知如下:
  一、各省局要立即对所属企业进行逐一核实。凡涉及与所谓“美林集团”合作的卷烟工业企业,要责令其立即停止有关合作,并将合作过程的详细情况报告国家局。对其它未经国家局同意而擅自进行对外技术合作的项目,也要立即停止,并报国家局。对严重违反国家局有关规定、造成不良影响的企业及其领导要给予严肃处理。
二、各省局要督促所属企业严格执行《关于对外进行卷烟生产技术合作有关问题的通知》(中烟生[1994]第7号)和《关于卷烟生产对外技术合作有关问题的说明》([94]国烟生产第3号),严禁卷烟工业企业擅自与外商进行卷烟生产技术合作。
三、各省局(公司)、各企业拟与国外进行卷烟生产技术合作,应事先按秩序向国家烟草专卖局(中国烟草总公司)报批。所有中外卷烟生产技术合作均由国家烟草专卖局(中国烟草总公司)统一组织谈判,合作内容与对象由国家烟草专卖局(中国烟草总公司)统一安排,各省局(公司)要事先提出申请和建议。




                                 国家烟草专卖局
                              二○○一年十一月六日




构建和完善社区矫正机构设置体系研究

贾 冬
(江苏省江宁监狱 江苏南京市 211122)

[摘要]:现行法律规定由公安机关负责对非监禁刑和监禁刑的社会执行的监督、考察存在着明显缺陷;当前由人民法院、监狱管理机关或安置帮教部门负责社区矫正执行工作的机构设置模式在理论和实践中行不通;应由政法委统一指导,在司法行政部门内设立社区矫正执行机构,司法所具体执行,监狱派驻警察协助;应设立假释委员会,负责对假释的裁定工作;监所检察机构应升格为刑罚执行检察机构,负责对社区矫正执行工作进行监督;应制定社区矫正法律法规,并完善相关法律。
[关键词]:机构设置 社区矫正管理局 假释委员会 刑罚执行检察机构 社区矫正法

社区矫正是与监禁刑相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定和决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。根据现代刑事司法非刑罚化和刑罚执行社会化的发展趋势,随着我国刑事政策的不断调整,社区矫正的适用范围、适用形式和适用比率将会出现越来越扩大的态势,其执行任务会逐渐加重,执行要求会逐步提高,社区矫正工作的地位将越来越重要。
社区矫正试点工作开展以来,在理论和实践中都取得了初步的成就并积累了一定经验。社区矫正工作的顺利进行必然要求实现社区矫正机构设置的制度化和规范化。但是,社区矫正机构设置问题至今未能解决,两高两部的《通知》并未明确社区矫正的机构设置,在很大程度上直接制约着社区矫正工作的试点开展和长远发展。为了适应形势的变化,推进行刑制度的改革,科学设置社区矫正机构是一个非常必要而又亟待解决的具有重要现实价值的理论课题。本文根据“精简、统一、效能”的机构设置原则,按照党的十六大提出的“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”的要求,立足我国国情,结合社区矫正试点工作,借鉴国外社区矫正经验,对社区矫正机构设置从以执行为重点,兼顾决定和监督共三方面作全面而缜密地思考,并提出了社区矫正机构设置的法律保障,希望有助于社区矫正试点工作的进一步开展。
一、现行法律对社区矫正执行机构的规定及其缺陷
按照两高两部的《通知》要求,社区矫正的对象主要是被人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释或由人民法院和监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。根据刑法、刑事诉讼法和监狱法的相关规定,由公安机关负责对上述五种罪犯实施执行、监督和考察工作。现实中,公安系统内部并未设立专门的执行机构而只是由基层派出所负责执行。现行机构设置在立法与执行中存在着明显缺陷。
(一)我国政府所签订、加入或承认的国际条约和作为联合国常任理事国参于起草的有关法律文件,是我国必须遵守的法律依据或渊源。其中,就有《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款规定:“刑期完毕以前,宜采取必要步骤,确使囚犯逐渐纳入社会生活。按个别情形,可以在同一监所或另一适当机构内订定出狱前的办法,亦可在某种监督下实行假释,来达到此项目的;但监督不可委之于警察,而应该结合有效的社会援助。”故而立法上由公安机关作为刑罚执行的主体与联合国的规定相冲突,也成为某些国家利用人权大做文章的依据。
(二)作为专司社会治安保卫工作和刑事侦查工作的公安机关,面对新的时期社会治安形势严峻、犯罪率长期居高不下、刑事案件日渐增多的局面,随着职责不断扩大,尤其在基层派出所,警力不足、财力有限、物力紧张的矛盾非常突出。繁重的社会治安保卫工作和刑事侦查工作已使其不堪重负,社区矫正工作实际上并未引起足够重视,往往难以兼顾被视为次要的社区矫正工作。因此,许多地方的社区矫正工作流于形式,基本处于无序的管理状态,监管对象处于失控境地,脱管现象严重,时刻威胁社会稳定。
(三)公安机关虽然对社区矫正工作制定了一系列执行的规定,但行刑效益低下。当前公安机关对罪犯基本依据各类法律文书(判决书、释放证明、解教证明)采用派出所管片民警带领治保积极分子组成“监督考察小姐”,落实责任人,纳入视线管理并在居民委员会协助下开展工作。但由于缺乏专门的执行机构与执行人员,当前只能做到3点:第一,严格材料接转手续,仔细检查出狱证明、释放证明或解教证明,并列入重点管理范畴;第二,严格内勤入户登记;第三,建立监控档案,上报分局和检察院。如果按照西方发达国家的标准,对社区矫正的真正执行实际上都未开始。
(四)社区矫正工作要求对罪犯既要进行监督和管理,也要进行有效地教育、改造、帮助和服务。目前,公安机关对于前者作了一定工作,但对于后者则几乎是一片空白,没有涉及。现行法律并未赋及公安机关以教育改造罪犯的职责。就罪犯教育本身而言,它需要专业性较强的矫正知识,而公安机关由于其专业分工的不同,在这方面则明显不足。当前社会服刑罪犯的教育基本是自我教育,改造并未真正的开展。
当前,由于上述显而易见的缺陷和弊端,理论界对于公安机关作为社区矫正的执行机关基本形成了否定意见。在目前的社区矫正试点工作中,只不过为了确保试点工作在较短时间内正式启动,顺利开展,减少阻力,各试点省(市)采取了不争论的态度,在以公安机关为执法主体、维持现行法律框架不变的前提下,组织司法行政部门负责具体实施,走一条所谓执法主体与工作主体适度分离的权宜模式运用。试点省(市)如此安排,实际上已改变了公安机关作为非监禁刑及监禁刑社会执行的执行主体地位,具有明显的过渡色彩。在条件允许时,剥离公安机关的执行主体地位势在必行。
二、对当前理论和实践中社区矫正执行机构设置模式的评析
目前,理论界与实践界与时俱进,开拓创新,对社区矫正执行机构的设置相继作出了一系列理论设计和实践探索,对于正式、科学的设置社区矫正执行机构提供了许多可借鉴之处。笔者拟对相应较为突出的三种设置模式作较为客观、辩证的分析和评价。
(一)由人民法院作为社区矫正执行机构。该种理论认为人民法院作为刑事案件审判机关,有责任努力配合好有关部门落实非监禁刑的监管措施。在监管措施落实问题上,要探索多种有效的方式,人民法院可以承担社区矫正执行任务。2001年5月,北京市密云县人民法院正式成立了由主管院长牵头,刑庭庭长任副组长,以及副庭长、内勤、审判长和独任审判员参加的“监管帮教小组”,并确定了6项公益活动供缓刑人员选择。并制定了《成年缓刑人员守则》和《未成年缓刑人员守则》,增强回访工作力度。1
密云县法院的试点虽然取得了一些社会效益,但更多的在理论和实践中存在诸多问题和困难:1、宪法规定,人民法院作为国家司法机关,专司审判工作。刑事执行权不属于司法权,而是一种行政权。由人民法院负责社区矫正工作有违司法机关的性质,有违国家机构职能的原则,有违党的十六大提出的“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”的要求,不利于司法机关队伍的职业化和工作的专业化;2、法院负责审判的案件逐年增加,积案率居高不下,审判任务繁重,执行难问题难以解决,人员减少、精力不足的问题又相当突出,许多应回访的没有回访。故负责社区矫正工作明显增加法院负担,影响审判本职工作。3、工作存在“死角”。由于联系不紧密,被判缓刑的外地人员无法监管,给当地基层组织写的信也石沉大海,无法了解真实情况。由此可见,由人民法院直接负责社区矫正工作的执行,在理论与实践中都行不通。
(二)由司法行政部门负责社区矫正执行工作,已为理论上公认,并在试点工作中得到各省(市)一致采用,笔者认为原因有:1、按照党的十六大提出的“进一步健全权责明确、相互配合,相互制约、高效运行的司法体制”的要求,从有利于建立侦查权、检察权、审判权、行刑权的配合和制约机制出发,专门的社区矫正执行机构应设在司法行政部门,如此一来,刑事权力配置趋于均衡;2、按照机构设置中“统一”的原则,从法律分工角度讲,社区矫正作为刑罚执行的一部分,理应由司法行政部门统一负责;3、司法行政部门长期负责监禁刑的执行,在教育改造罪犯中积累了丰富的经验,又负责管理律师、公证、法律宣传、教育及法律援助等相关法律工作,人员法律水平较高,负责社区矫正工作具有先天优势;4、目前司法行政部门的职能随着律师、公证管理的社会化与法律宣传、教育的多元化而趋于弱化,尤其是市、县两级司法行政部门,无权管理刑罚执行工作,有相当多的司法行政资源处于闲置状态。如果赋予其管理社区矫正工作的职能,可以优化资源配置,充分利用其潜在的巨大功能;5、从国际情况看,国外多数国家都设有专门的或者相应的机构负责社区矫正工作。尽管这些机构在不同国家有不同称谓,但在隶属关系上,多数国家都是由司法行政部门管理。基于以上原因,大多数专家、学者都认同由司法行政部门负责社区矫正工作,但在微观层面--社区矫正执行机构的具体设置上,有学者依据我国现实国情却存在着一定分歧,主要有两种意见。
1、有学者认为,社区矫正执行机构管理应以条为主,以块为辅,即以监狱管理局为主,地方政府部门为辅。监狱管理局在各街道或乡镇设立社区矫正办公室,作为监狱管理局的派出机构,专门从事社区矫正工作,受监狱局直接领导,同时受街道或乡镇政府部门监督、领导,属双重领导体制。该观点所持理由确有其一定道理:①社区矫正人员的真正身份是罪犯决定了社区矫正工作的本质是对罪犯的刑罚执行,必须由具有刑罚执行权的人员来实施;②社区矫正工作得以实现的前提条件是对罪犯的有效监管,而实施有效的监管是专业性很强的工作,需要专门的机构来管理。尤其是在我国,没有现成的经验可借鉴,更需要由专门机构即监狱管理局集中精力创造性的开展工作。2
笔者认为,固然监管改造工作与社区矫正工作具有相同的性质,都是刑罚执行工作,都是以改造人为宗旨,都是以将罪犯教育成守法公民、维护社会稳定、预防犯罪为目的,社区矫正工作必然要求监狱管理部门的紧密参于和大力协助,但由此脱离实际地认识不清二者之间的差异,过分强调、人为拔高监狱管理部门的条件和作用,从而主张监狱管理部门在社区矫正工作中负主导作用则无疑相当片面,理由有四:
首先,监管改造(监禁刑的执行)与社区矫正(非监禁刑执行和监禁刑的社会执行)具有明显的差异,是两种截然不同的刑罚执行方式。具体表现为:①执行场所不同。前者是封闭的监狱,后者是常态的社会环境;②执行对象不同。前者包括各种罪犯,后者是刑期较短、社会危害较小,不需要在监狱服刑的特定种类的罪犯;③执行方式不同。前者具有管理和执法上的强制性和严厉性,后者更倾向于自律性、人性化和福利性;④执行要求不同。前者要求集中关押,后者是分散的家居生活为主的管理;⑤执行主体不同。前者是监狱及其人民警察,后者需要多个部门、团体及个人参加;⑥执行内容不同。前者主要是刑罚执行、监管改造,后者还包括在思想、心理、法律、生活、就业等方面提供多种手段和方法的帮助和服务;⑦执行理念不同。前者客观上追求刑罚的一般预防目的,后者强调刑罚个别化的矫正理念,更多的是追求刑罚的个别预防目的;⑧经费来源不同。前者由国家供给,后者国家只保证部分经费。故而,指望照搬监狱管理部门的监管改造经验用于指导社区矫正工作的想法不具有适用性。
其次,现行的省垂直管理的监狱管理体制很难使地方各市、县政府承担一定社区矫正管理职能,缺少相应的组织机构和相配套的组织体系分管这项必须紧密依靠地方的社区范畴的刑罚执行工作,导致政出无门,工作无法归口,社区矫正工作无法有效开展。事实上,监狱自身长期以来存在的诸如财政拨款不到位等种种困难在很大程度上也根源于现行的监狱管理体制。
第三,监狱工作的现状使监狱管理部门无法担负起社区矫正工作的重任。当前监狱本职工作非常繁重,监管、教育、改造、生产、维护安全等任务艰巨,监企不分、监社不分的负担加剧,监狱体制改革、监狱工作“三化”建设、监狱布局调整、队伍建设和创建现代化文明监狱等才是监狱工作的重心所在,加之监狱基层警力严重不足,经费不能正常到位,自身的软硬件建设仍有待发展,故而对于社区矫正工作既缺少计划安排,又无目标任务,负责社区矫正工作无疑力不从心。况且,探索社区矫正这一刑罚执行新方式,本身就是为了缓解监狱押犯增多,结构变化,责任加重,行刑成本巨大,行刑效益低下的问题而开展试点的,再由监狱管理部门负责社区矫正工作显然混淆因果,违背初衷。
另外,上文提到的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》中规定的相应内容也成为监狱管理部门负责社区矫正工作的法律障碍。
2、笔者曾考虑应将社区矫正的执行工作交由司法行政部门中的安置帮教机构负责,统一管理这两项工作。该观点在实践中亦有反映,上海市司法局于2003年11月印发的《关于进一步推进社区矫正试点工作的意见》就明确在区县层面上,区县司法局在已有的编制内指定基层科或安帮科具体负责。如此安排,笔者有如下考虑:
首先,社区矫正与安置帮教工作有其相似性,二者都位于常态的社会环境,都有教育、帮助就业和生活,预防犯罪的任务,都是具有亲和力、人性化和福利性的社会工作,都需要多个部门、团体及个人的广泛参与,管理模式相近。
其次,社区矫正与安置帮教具有工作上的关联性,安置帮教是社区矫正工作的延伸。近年来安置帮教工作的规模不断扩大,形式不断增多,内容不断完善,外延更加广泛,形成了罪犯改造工作的良好氛围,为开展社区矫正工作打下了良好的社会基础,故应充分利用安置帮教工作形成的有利条件开展社区矫正工作,二者在工作上应紧密结合。
第三、社区矫正是弥补现今安置帮教工作缺陷的有效手段。目前我国的安置帮教工作的实际成效并不乐观,刑释人员的安置率越来越低,重新犯罪率大幅上升,安置帮教工作的作用难以发挥。究其主要原因,在于我国现行的刑释回归制度存在法理上的难题。因为,除被剥夺政治权利外,罪犯一旦释放,就恢复了宪法规定的法律权利。根据其法律地位,不得再限制其在法律许可范围内的行为自由权。故安置帮教工作只能建立在刑释人员自愿基础上,这种自愿性质,就决定了管理的软弱性,即只能依赖于引导性、帮助性的方法,缺乏强制的管理措施,这便导致了安置帮教工作难以发挥作用。而被执行社区矫正的罪犯虽然身处社会,却是有条件的释放,执行部门具有强制性管理的法定权力,法律还明了其中某些人员诸如假释罪犯特定的义务,如不得离开居住地,定期向执行部门汇报并随时接受检查,对于违反者还可重新收监执行。故而社区矫正解决了出狱后一段过渡时间的有效控制,使罪犯既有一个在有效管理和控制下逐步的适应社会的条件,又有一个在社会环境中相对自由的逐步建立起适应社会的生活模式和取得就业机会的条件,一定程度上弥补了安置帮教工作没有强制性的缺陷,提前分流了安置帮教的部分工作。故将二者统筹管理,便于协调做好相关工作。
虽然社区矫正与安置帮教工作联系紧密,但要将这两项职能统一交由某一具体机构如现有的安帮科负责,却又有所不妥。理由有二:第一,社区矫正与安置帮教的性质不同,是二者不能由同一机构负责管理的根本原因。社区矫正是针对罪犯的刑罚执行活动,这个本质属性,决定了其具有刑罚的强制性、处罚性特征,体现刑罚惩罚犯罪、改造罪犯的目的,这是区别于安置帮教工作的根本标志。性质的不同,从而导致工作对象、工作方法、管理处遇和任务职责等方面的不同,尤其是将罪犯与非服刑人员置于一个机构共同管理,明显不合法治要求,难以区别对待。第二,虽然各级政府都设立了安置帮教领导小组,由多个部门参加,但实际负责该职能的司法行政部门的安置帮教机构编制少,人手紧,任务重,一个机构承担两种职能的工作明显无法胜任。故现在某些省(市)将社区矫正试点工作交由安帮科具体负责的做法,只是在机构设置不完善的情况下作的合适的权宜之策。
根据对上述三种机构设置模式的评析,可以得出一个最主要的结论:职能的单一性和工作的特殊性决定了必须在司法行政部门内设立专门的机构负责社区矫正执行工作,而不能由其他职能部门兼管,但需要多个相关部门紧密参与,尤其要重视监狱管理部门的大力协作。
三、社区矫正执行机构的科学设置
立足于我国试点工作的有益探索,笔者认为,科学设置的社区矫正执行机构应形成科学、协调、高效的工作机制,其总体格局应是“政法委统一指导,司法行政及其职能部门组织实施,政法部门协作配合,多个单位积极参与,司法所具体执行,监狱派驻警察协助”的模式。
(一)成立社区矫正工作领导小组,由各级党委政法委和综治委牵头,由司法行政、公安、检察、法院、民政、劳动和社会保障及工会、共青团、妇联等多部门和团体组成,采取联合办公的形式,研究、指导和协调本地区的社区矫正工作。社区矫正作为一项系统、复杂的工作,牵涉到社会的方方面面,刑罚执行和公正执法需要各政法部门的参与,对执行对象提供有力帮助、给予指导需要政府各职能部门和社会团体的大力协助,对执行对象的教育需要一批热心矫治事业、有丰富思想政治工作经验的社会志愿者的加盟,甚至还不能忽视矫正对象家属和亲友的作用。因此,成立领导小组非常必要。凡涉及本地社区矫正的发展规划、重要方针政策、工作总体部署等重要问题,都要由领导小组乃至当地党委政府讨论决定。
(二)在司法部成立社区矫正管理局,与监狱管理局并列。作为职能部门,该局负责全国社区矫正执行工作的组织和管理,并取消公安机关作为非监禁刑和监禁社会执行的执行主体资格。社区矫正执行机构实行条块结合,以块为主的管理体制,在各省司法厅(局)和市、县司法局内分别设立相应的社区矫正职能机构组织和管理本辖区的社区矫正执行工作。要尽快建立专门的社区矫正职业队伍,各级机构应确定编制、确定岗位、确定任职条件。待时机成熟时,应建立专职矫正执行官制度,欲成为矫正执行官,必须通过国家司法考试。因社区矫正工作涉及部门多,任务重,为利于和级别较高的公、检、法开展工作,根据其刑罚执行的特殊性,可借鉴省级监狱管理部门的经验,行政级别应相应提高,即省司法厅社区矫正管理局为副厅级,市、县分别为副处级和副科极。当然,某些基层县(区)在人员配备尚未到位时,可暂与安置帮教部门合署办公。
(三)为充分利用现有基层司法行政部门资源,发挥司法所的作用,应赋予司法所以刑罚执行权,负责社区矫正工作的具体实施。司法所在刑释解教人员的安置帮教、人民调解等方面具有较好的管理经验,能够推动社区矫正工作的开展。为了加强社区矫正的工作,司法所的行政级别应同许多地方的公安派出所一样,相应提升一级。司法所的主要工作职责是:依法办理刑法、刑事诉讼法和监狱法规定的相关法律手续,具体实施对矫正对象的监督管理和教育工作,建立起相应的教育制度,对矫正对象适时进行谈话教育,组织社会志愿者对矫正对象进行帮教,帮助矫正对象解决就业及生活等方面困难。
同时,由于社区矫正与监狱工作紧密关系需要加强工作间的协调、配合,且社区矫正工作确无经验可循,而监狱警察长期从事对罪犯的教育改造,具备一定的专业能力和经验积累,易在罪犯中树立威信,故在有条件的地方,省监狱管理局应负责向当地司法局社区矫正科派驻警察,协助司法所具体实施社区矫正工作。派驻的监狱警察行政上隶属于监狱管理局,业务上受当地司法局领导。派驻的监狱警察的职责是:协助司法所指导司法助理员应对矫正对象开展的日常管理和教育工作,根据需要不定期组织矫正对象集中到监狱接受教育,对矫正对象进行监督和考核。对违反有关法律规定,但未构成重新违法犯罪的保外就医等监外执行人员,及时报请省监狱管理局收监;对违反规定但未构成重新犯罪的假释人员,向假释委员会提出撤销假释的建议;对违反有关法律,构成重新犯罪的矫正对象,协助公安机关依法予以处理;对违反规定,故意逃脱监控的矫正对象,协助公安机关进行抓捕。
四、社区矫正决定机构的优化配置
根据我国刑法、刑事诉讼和监狱法的规定,判处管制、剥夺政治权利和宣告缓刑的权力由人民法院行使,批准监外执行的权力由人民法院和监狱管理机关行使,如此配置是合适的。但争议较大的问题是假释的裁定权归属及其机构设置。
刑法规定,假释案件的裁定权由中级以上人民法院行使,对此笔者有三点疑议:(一)从假释的性质来看,它不是改变原判决,只是刑罚执行方式的变更,并非改变法院的判决,不涉及法院的职能--行使审判权的问题。(二)假释的依据是罪犯在服刑期间的悔罪和改造表现。法院审理假释案件时,只能通过对监狱管理机关所报材料进行书面审查,往往使法院的审理流于形式,又增加了法院的工作量。(三)由于法院无法切身体会到假释对调动罪犯改造积极性的作用,审理人员在裁定假释案件时,更多的不是考虑假释对罪犯的改造和回归社会的意义,而是考虑假释出去以后,如果再危害社会,是否会承担责任,故而往往对假释的数量控制较严。根据司法部预防犯罪研究所统计的数字,就缓刑和假释两项,2000年加拿大适用社区矫正的比例最高,达到79.76%,澳大利亚达到77.48%,美国为70.25%,韩国、俄罗斯较低,但也分别达到45.9%和44.48%,而我国缓刑适用率为15.85%,假释率仅为1.63%。3
由于没有专门的假释决定机构,既造成法院职能的越位和虚化,又反过来制约假释的适用,造成行刑政策过于苛刻,不利于及时、有效地应用这一法律手段调动罪犯的改造积极性,导致恶性循环。况且世界上实行假释制度的多数国家均是把罪犯的假释作为刑罚执行过程中的问题,规定由专门的行政机关来裁定。基于以上原因,笔者认为,法院不宜再承担假释裁定权。
但同时,亦不可将假释裁量权交由监狱管理机关行使。笔者有如下考虑:选择适当的罪犯作为社区矫正的对象,是一项非常严格的执法活动,也是罪犯普遍希求的处遇。故不仅需要对执行过程进行监督,更要把假释的决定阶段置于制度性的有效监督之下。要避免监狱管理人员利用体制上的便利和防范上的漏洞,以个人的情感和利益,进行权钱交易和司法腐败,从而将应在监狱服刑的罪犯移交社区,使之提前假释。同时,罪犯的评估工作需要专业性、多学科的知识,要求专门部门组织实施,而非取决于监狱管教警察的主观印象。因此,假释决定权既不授予司法机关,也不可授予监狱管理机关,而必须由专门机构行使。
对于社区矫正决定机构的优化配置,笔者有以下思考:
(一)应在司法部和各省司法厅(局)中单独设立专门的假释委员会。该委员会依照法定程序对假释案件进行审理和裁定,行使对假释的批准、否决、取消和中止权。假释委员会成员实行任期制,要具有较高的资格和条件,一般由监狱管理机关警官、社区矫正机关人员、法官、检察官、律师、犯罪学家、医务人员(司法精神病方面)、心理学家等组成。待时机成熟时,应建立专职假释官制度,欲成为假释官必须通过国家司法考试。在裁定假释时要采取听证会的形式,公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议,认真进行专家论证,严格评估罪犯在狱中的表现及在社区中的危险性程度。罪犯的危险性评估不是采用现行模式的模糊不清的结论,而是要通过各项具体量化的危险性评估指标,从而决定罪犯是否应获得假释。决定形成后,应在罪犯所处监区进行公示。针对我国罪犯假释率过小的现状,在严格执法基础上,应加大假释的裁定数量。随着社区矫正工作的开展,假释不仅是对罪犯的刑事奖励措施,还应成为罪犯普遍享有的权利。
(二)人民法院继续负责判处管制和剥夺政治权利、宣告缓刑和暂予监外执行的工作。法院应重视控制自由刑总量,依法加大对上述四种非监禁刑的适用力度,缓解监狱人满为患的压力,推动社区矫正工作的开展。
(三)监狱管理机关继续负责暂予监外执行的审批工作。要放宽监外执行的适用条件,扩大老残犯监外执行率,同时要进一步规范监外执行的审批程序,严防违法违纪和司法腐败的发生。
五、社区矫正法律监督机构的健全